Nota a sentenza Consiglio di Stato, Sez. V, n. 6651 del 25 luglio 2025

La pretermissione dei criteri ambientali minimi negli atti indittivi della procedura ad evidenza pubblica alla luce della sentenza del Consiglio di Stato, Sez. V, 25 luglio 2025, n. 6651.

Di Lorenzo Rocchi

 Abstract

La pretermissione dei criteri ambientali minimi (CAM) negli atti indittivi della procedura ad evidenza pubblica costituisce un vizio grave, suscettibile di generare un vulnus informativo che preclude la formulazione di un’offerta consapevole.

La sentenza del Consiglio di Stato, sez. V, 25 luglio 2025, n. 6651 nel ribadire la natura cogente dei CAM e il loro ruolo essenziale per la tutela costituzionale dell’ambiente, delinea il conseguente e puntuale onere, in capo agli operatori economici, di immediata impugnazione del bando di gara.

L’analisi prende altresì in esame i successivi sviluppi della giurisprudenza amministrativa, soffermandosi sul contrasto emerso tra la Quinta e la Terza Sezione del Consiglio di Stato in ordine ai presupposti dell’onere di immediata impugnazione della lex specialis e alla tutela dell’interesse strumentale dell’operatore economico.

Emerge, tuttavia, una criticità strutturale dell’attuale assetto normativo: la tutela dell’interesse pubblico ambientale risulta di fatto subordinata all’iniziativa giurisdizionale dei privati, fisiologicamente mossa da logiche utilitaristiche anziché dal rispristino della legalità ambientale.

Il sistema rileva così la fragilità di un impianto privo di meccanismi di salvaguardia oggettivi e svincolati dalle dinamiche della dialettica concorrenziale.

The omission of minimum environmental criteria (CAM) in public procurement documents constitutes a serious defect, creating an informational deficit that precludes the formulation of an informed bid. The Council of State ruling, Section V, No. 6651 of July 25, 2025, by reaffirming the binding nature of CAM and their essential role in the constitutional protection of the environment, outlines the consequent burden on economic operators to immediately challenge the tender notice.

The analysis also examines the subsequent devolepments in adimistrative case law, focusing on the conflict that emerged between the fifth and the third sections of the Council of State concerning the conditions governing the duty to bring an immediate challenge against the lex specialis and the protection of the economic operator’s instrumental interest. However, the current regulatory framework reveals a structural flaw: the protection of the public environmental interest de facto relies on the judicial initiative of private parties, which is inherently driven by utilitarian motives rather than the restoration of environmental legality. The system thus highlights the fragility of a framework lacking objective environmental safeguard mechanisms independent of competitive dynamics.

SOMMARIO: 1. Introduzione – 2. L’omessa previsione dei CAM nel bando di gara: l’onere di immediata impugnazione – 3. Il mero rinvio ai CAM e l’inserimento difforme a legge – 3.1. I successivi sviluppi della giurisprudenza amministrativa – 4. Una diversa prospettiva – 5. Considerazioni finali.

1. Introduzione

La recente pronuncia del Consiglio di Stato n. 6651 del 25 luglio 2025 affronta la tematica della pretermissione dei CAM negli atti indittivi della procedura ad evidenza pubblica.

La sentenza in esame, oltre a dettare preziose indicazioni di carattere operativo, ha avuto il pregio di esaltare il ruolo dei CAM, definendoli come strumenti fondamentali per il perseguimento delle finalità di sostenibilità ambientale.

Infatti, tali criteri contribuiscono in via attiva alla realizzazione degli appalti verdi, ponendosi in linea con la prescrizione del novellato articolo 41, ultimo comma, della Costituzione, nella parte in cui assegna al legislatore il compito di coordinare l’iniziativa economica privata con le istanze di tutela ambientale[1].

L’operatività concreta dei CAM nella procedura pubblicistica è assicurata dall’art. 57, II comma, del D.lgs. n. 36/2023, il quale stabilisce che «le stazioni appaltanti e gli enti concedenti contribuiscono al conseguimento degli obiettivi ambientali [...] attraverso l’inserimento, nella documentazione progettuale e di gara, almeno delle specifiche tecniche e delle clausole contrattuali contenute nei criteri ambientali minimi, definiti per specifiche categorie di appalti e concessioni [...]».

Sul corrispondente art. 34 del D.lgs. n. 50/2016 il Consiglio di Stato si era già pronunciato con la sentenza n. 972 del 2021[2], rilevando che le disposizioni in materia di CAM non devono in alcun modo essere considerate come norme programmatiche, ma, piuttosto, esse costituiscono espressione di obblighi immediatamente cogenti per le stazioni appaltanti.

Tuttavia, il legislatore del nuovo Codice dei contratti ha omesso di definire quali siano le conseguenze per la procedura, nei casi in cui la lex specialis risulti priva di ogni qualsivoglia riferimento ai criteri minimi.

Muovendo da questa considerazione, la sentenza del Consiglio di Stato n. 6651 del 25 luglio 2025 ha avuto modo di chiarire agli operatori economici quale sia il modus procedendi da seguire nei casi in cui ci si trovi dinnanzi alla suddetta evenienza, nonché di ribadire con fermezza la prioritaria rilevanza dei CAM negli appalti in cui essi sono coinvolti.

2. L’omessa previsione dei CAM nel bando di gara: l’onere di immediata impugnazione

Fin dalle prime battute, la sentenza evidenzia che l’omissione dei CAM costituisce un vizio grave in grado di travolgere la validità dell’intera procedura.

In particolare, si ribadisce l’importanza di una previsione usque ab initio dei CAM nella documentazione progettuale e di gara, dal momento che tali criteri assolverebbero alla funzione di elementi essenziali dell’offerta[3] oppure di elementi per l’attribuzione di punteggi premiali. Muovendo da tale assunto, è possibile apprezzare la rilevanza dei CAM da due prospettive, una interna e l’altra esterna alla procedura.

Quanto alla dimensione interna, la previsione originaria dei CAM si rende necessaria alla luce di un’esigenza di tipo partecipativo. Infatti, una lettura in combinato disposto del principio del favor partecipationis (tradizionalmente declinato nel canone di tassatività delle clausole escludenti) con il principio di concorrenza, induce a ritenere sussistente un obbligo in capo alla stazione appaltante di astenersi da condotte suscettibili di determinare un restringimento – anche solo potenziale – del novero dei partecipanti alla procedura.

Quanto invece alla dimensione esterna, l’obbligatorietà dei CAM è scandita dalla loro essenziale funzione di vettori verso un modello di green public procurement[4]. Più nello specifico, la loro forza precettiva è da ricondurre alla recente modifica degli artt. 9 e 41 della Costituzione che ha elevato a bene di rango costituzionale la tutela dell’ambiente, della biodiversità e degli ecosistemi.

Ne consegue, alla luce della disciplina in materia di CAM, che gli appalti pubblici diventano il terreno privilegiato per realizzare la conciliazione concreta tra l’esercizio di attività economiche e istanze di protezione ambientale. 

Attesa la duplice rilevanza dei CAM, la sentenza in esame stabilisce espressamente che «l’inclusione dei CAM nella documentazione di gara non può essere considerata un mero adempimento di tipo formale, ma costituisce un elemento fondamentale che influenza direttamente la successiva esecuzione del contratto». Da tale assunto deriva la circostanza per cui, nel redigere la lex specialis, l’amministrazione dovrà indicare con chiarezza i CAM e gli standard qualitativi attesi.

In linea con questa impostazione è la previsione di cui all’art. 108, I comma del Codice dei contratti pubblici, che individua il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa come il principale strumento ai fini della selezione dei concorrenti.

Inoltre, un’ulteriore testimonianza della rilevanza dei CAM è data dall’art. 107, II comma, del medesimo Codice, nella parte in cui attribuisce alla stazione appaltante il potere di non aggiudicare l’appalto all’operatore economico che, pur avendo presentato l’offerta economicamente più vantaggiosa, offra prestazioni non in linea con gli obblighi ambientali stabiliti dalla normativa europea e nazionale.

Pare opportuno rilevare come le disposizioni poc’anzi citate siano il frutto dell’elaborazione normativa dell’Unione europea, in particolare di quanto stabilito dagli artt. 67 e 68 della Direttiva 2014/24/UE.

I suddetti articoli stabiliscono, sia pure con alcune residuali eccezioni, che l’aggiudicazione debba seguire un approccio costo/efficacia, potendo tra l’altro includere una valutazione in termini di qualità/prezzo. L’aggiudicazione “europea” si ispira dunque al concetto di “costo del ciclo di vita”, ossia un parametro che impone all’amministrazione di valutare l’offerta considerando tutte le possibili implicazioni connesse all’esecuzione dell’appalto lungo l’intero ciclo di vita dell’intervento.

Trattasi di un approccio dinamico che è stato recepito dal legislatore nazionale e che trova nei CAM la sua più evidente forma di attuazione.

Alla luce di tali premesse, la Quinta Sezione del Consiglio di Stato con la pronuncia n. 6651 del 2025 ha chiarito che «la totale mancata indicazione dei CAM nella documentazione progettuale e di gara si risolve, in linea generale, in un’ipotesi di grave carenza nell’individuazione di dati essenziali per la formulazione dell’offerta, ipotesi per la quale è imposta l’impugnazione immediata del bando di gara, secondo quanto specificato nell’esaustiva ricognizione dei casi di immediata impugnazione del bando contenuta nell’ordinanza n. 5138 del 2017 di questo Consiglio di Stato[5] [...]».

Muovendo da questa impostazione, è possibile ritenere che l’omissione originaria dei CAM costituisca una grave carenza nell’indicazione di elementi essenziali per la formulazione dell’offerta, e, in quanto tale, rientri nelle ipotesi per le quali la giurisprudenza riconosce ai privati la facoltà di impugnare immediatamente il bando o gli altri atti di indizione della procedura.

Sulla scorta della precedente giurisprudenza amministrativa si comprende come ragioni di carattere sostanziale, unitamente ad istanze connesse a un regolare e coerente svolgimento della procedura, richiedono che sia riconosciuta la facoltà di immediata impugnazione non soltanto nelle ipotesi di clausole escludenti oppure attributive di oneri incomprensibili o manifestamente sproporzionati, bensì anche nei casi in cui la stazione appaltante si adoperi in modo tale da vanificare l’utilità della partecipazione o renderla eccessivamente gravosa sul piano tecnico ed economico[6].

Seguendo la logica poc’anzi descritta, si può ritenere che l’omissione dei CAM determini un vulnus informativo suscettibile di incidere negativamente sulla capacità degli operatori economici di formulare razionalmente le proprie offerte[7].

Sotto un diverso angolo visuale, è chiaro che la pretermissione concreta dei CAM non rappresenti un ostacolo alla loro operatività, dal momento che essa trova la propria fonte non già nel bando di gara, quanto, piuttosto, direttamente nella legge.

Ecco che la scelta di ritenere immediatamente impugnabile il bando privo dei criteri e della documentazione ambientale rappresenta indubbiamente la scelta più congrua, e ciò sia da un punto di vista soggettivo, in relazione ai competitors, che da un punto di vista oggettivo, e cioè legato alla tutela dell’interesse pubblico ambientale.

3. Il mero rinvio ai CAM e l’inserimento difforme a legge

Nella consapevolezza delle diverse forme in cui si può manifestare la violazione della normativa in materia ambientale, la sentenza in esame affronta i temi del mero rinvio ai CAM e del loro inserimento difforme a legge.

In particolare, la sentenza qualifica come «grave carenza nell’indicazione di dati essenziali per la formulazione dell’offerta» la situazione in cui la stazione appaltante si sia limitata ad effettuare un mero rinvio al decreto di adozione dei CAM, senza specificare il contenuto delle relative prescrizioni ambientali e dei criteri premianti. Qualora, per effetto della genericità dei richiami, l’operatore si trovi impossibilitato a formulare un’offerta consapevole, egli avrà l’onere di impugnare direttamente la lex specialis in quanto impeditiva della possibilità di formulare un’offerta informata e ragionata.

Per quel che concerne l’ipotesi di inserimento difforme dei CAM rispetto a quanto prescritto dalla disciplina legale, la giurisprudenza amministrativa ha ritenuto preferibile un approccio casistico, volto ad indagare se nel caso di specie le clausole ambientali abbiano «la portata di precludere ogni utile partecipazione alla gara» (in quanto, ad esempio, impositive di oneri manifestamente incomprensibili, sproporzionati rispetto ai contenuti della procedura o ancora tali da rendere la partecipazione irragionevolmente difficoltosa o addirittura impossibile). In quest’ultimo caso, la possibilità di impugnazione hic et nunc degli atti di indizione della procedura è subordinata alla prova, che dovrà essere fornita dall’operatore economico interessato, che le clausole siano tali da rendere sostanzialmente inutile un apporto partecipativo alla gara.

In considerazione dell’impostazione fin qui esposta è da ritenere che il discrimen tra l’onere di immediata impugnazione del bando e la reazione avverso l’aggiudicazione sia rappresentato dal ruolo giocato dalla partecipazione.

In altri termini, la possibilità di impugnare direttamente la lex specialis dovrà essere valutata in base ad un approccio casistico, volto a constatare se l’omissione, l’inserimento incompleto o inesatto della normativa CAM, siano stati o meno in grado di vanificare l’apporto partecipativo dei concorrenti, determinando, di conseguenza, l’impossibilità di addivenire alla formulazione di offerte meditate e consapevoli. 

Tuttavia, la sentenza evidenzia come in forza di una lettura in combinato disposto dei principi di risultato e di buona fede, sia individuabile una soglia di sforzo esigibile in capo agli operatori economici di comprendere ex se l’interesse a cui la commessa è preordinata, nonché di segnalare tempestivamente alla stazione appaltante l’impossibilità o la difficoltà di comprendere la finalità dell’appalto e di presentare un’offerta conforme alla legge di gara. Ciò, al fine di evitare di far proseguire inutilmente la procedura fino alla sua conclusione, per poi reagire ex post contestando il bando o gli altri atti della procedura.

• I successivi sviluppi della giurisprudenza amministrativa

Successivamente alla pronuncia in commento, la questione relativa all’onere di immediata impugnazione della lex specialis in caso di omessa, incompleta o difforme previsione dei criteri ambientali minimi ha dato luogo a un significativo sviluppo giurisprudenziale, dal quale è emerso un diverso approccio interpretativo, soprattutto con riguardo ai limiti di operatività del criterio casistico delineato dalla Quinta Sezione del Consiglio di Stato[8].

In un primo momento, la stessa Quinta Sezione ha consolidato l’impostazione inaugurata con le sentenze n. 3411 e n. 3542 del 2025, successivamente sistematizzata con la decisione qui commentata[9].

Tale orientamento valorizza i principi del risultato, della fiducia e della buona fede, ritenendo che gli operatori economici siano gravati da un dovere di collaborazione con la stazione appaltante, il quale impone loro di segnalare tempestivamente eventuali lacune della documentazione di gara suscettibili di impedire la formulazione di un’offerta consapevole.

In questa prospettiva, l’approccio casistico assume una netta centralità.

Muovendo dalla suddetta considerazione, la verifica dell’esistenza dell’onere di immediata impugnazione è rimessa all’accertamento delle concrete modalità con cui l’omissione o l’incompleta trasposizione dei CAM abbia inciso sulla possibilità di predisporre l’offerta, evitando così che il concorrente possa attendere l’esito della procedura per far valere i vizi già percepibili al momento della pubblicazione del bando.

Tuttavia, tale ricostruzione è stata oggetto di una diversa lettura da parte della Terza Sezione dello stesso Consiglio di Stato, la quale, pur senza negare la necessità di un approccio improntato sulla valutazione del caso concreto, ha circoscritto l’operatività del criterio casistico entro i limiti tracciati dalla Plenaria n. 4 del 2018.

Secondo tale indirizzo, infatti, la verifica concreta deve essere esclusivamente finalizzata ad accertare se la mancata previsione dei criteri ambientali minimi abbia effettivamente reso impossibile o estremamente difficoltosa la formulazione dell’offerta.

Soltanto in tale evenienza può ritenersi configurabile l’onere di immediata impugnazione del bando; negli altri casi, invece, permane la possibilità per l’operatore economico di far valere il vizio mediante l’impugnazione del provvedimento di aggiudicazione, in quanto titolare di un interesse strumentale alla riedizione della procedura. 

La sentenza della Terza Sezione n. 7898 del 2025 rappresenta, sotto questo profilo, il principale momento di emersione del contrasto interpretativo.

Con tale pronuncia si osserva come l’approccio casistico non possa essere inteso quale fonte di un’ampia discrezionalità giudiziaria nella valutazione dell’interesse a ricorrere, poiché una simile soluzione finirebbe per confliggere con le esigenze di certezza del diritto e, soprattutto, svuoterebbe di effettività il carattere cogente dei CAM imposto dall’art. 57 del Codice dei contratti pubblici del 2023[10].

Difatti, la tutela giurisdizionale dell’operatore economico non è diretta alla protezione immediata dell’interesse ambientale, bensì dell’interesse strumentale alla riedizione della gara. In tal senso, è proprio tramite tale interesse individuale che l’ordinamento realizza, in via indiretta, il controllo sul rispetto degli obblighi ambientali gravanti sulle stazioni appaltanti. Ne consegue che un’estensione dell’onere di immediata impugnazione oltre i casi individuati dall’A.P. rischierebbe di rendere priva di effettività la tutela dei CAM, poiché difficilmente gli operatori economici avrebbero interesse ad instaurare un giudizio prima ancora di conoscere l’esito della procedura.

Tuttavia, la successiva giurisprudenza sembra orientarsi verso una progressiva ricomposizione del contrasto.

In particolare, la Quarta Sezione con la sentenza n. 1877 del 2026, ha condiviso il ricorso ad una valutazione casistica, precisando tuttavia che essa debba essere esclusivamente funzionale a verificare se le carenze della documentazione di gara abbiano concretamente impedito la formulazione dell’offerta, in piena coerenza con i principi affermati dall’A.P del 2018.

Nello stesso senso si colloca, infine, l’ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione n. 3887 del 2026[11], che ha confermato l’impostazione secondo cui la violazione dell’obbligo di inserimento dei CAM può essere fatta valere mediante l’impugnazione dell’aggiudicazione, salvo il caso eccezionale in cui la lex specialis renda impossibile o estremamente gravosa la formulazione dell’offerta.

4. Una diversa prospettiva

La sentenza n. 6651 del 2025 del Consiglio di Stato ha il pregio di individuare il modus procedendi che gli operatori economici sono tenuti a seguire in caso di omissione, mero rinvio o inserimento difforme dei CAM.

Tuttavia, la questione riaffiora nella sua complessità qualora la si guardi dal lato dell’interesse pubblico ambientale.

In questo senso, la soluzione dell’impugnazione immediata della lex specialis di gara è indubbiamente preferibile, sia nell’ottica della procedura (dal momento che permette di evitare lo spreco di tempo e di risorse legato allo svolgimento delle successive fasi), sia dal lato dell’interesse pubblico ambientale (in quanto eleva la violazione delle prescrizioni CAM a vizio grave della gara).

Ciò che non convince è rimettere all’iniziativa giurisdizionale dei privati le sorti degli appalti pubblici verdi. Difatti, il sistema normativo costruisce la tutela ambientale negli appalti pubblici sulla base del meccanismo impugnatorio, tralasciando il fatto che le ragioni che spingono i gareggianti a rivolgersi al giudice siano mosse da logiche utilitaristiche e di profitto e giammai per rimproverare all’amministrazione la violazione della legalità ambientale. 

Muovendo da queste considerazioni si comprende la fragilità dei CAM, i quali soccombono di fronte alle dinamiche di mercato[12]. Manca, in altri termini, un meccanismo generalizzato ed efficace di tutela dell’interesse ambientale nell’evidenza pubblica, che sia autonomo e indipendente rispetto agli interessi delle parti coinvolte.

5. Considerazioni finali

In questa prospettiva, la sentenza del Consiglio di Stato ha avuto modo di chiarire che la pretermissione dei CAM negli atti indittivi della procedura ad evidenza pubblica costituisce un vizio grave, suscettibile di determinare l’impugnazione immediata degli atti di gara.

Tuttavia, alla luce di una lettura in combinato disposto dei principi di risultato e di buona fede, si giunge a considerare sussistente in capo agli operatori economici un onere di collaborazione con la stazione appaltante, che si traduce nella necessità che essi segnalino tempestivamente all’amministrazione la sussistenza di lacune, errori o incompletezze nella lex specialis al fine di prevenire uno spreco di tempo e risorse altrimenti evitabile. 

In conclusione, la sentenza in esame ha affermato che l’onere di immediata impugnazione sussiste ogniqualvolta l’omissione dei CAM si traduca in una grave carenza nell’indicazione dei dati essenziali per la formulazione dell’offerta, permanendo, al di fuori di tali ipotesi, la possibilità di reagire avverso il provvedimento di aggiudicazione[13]. Tale ricostruzione ha tuttavia costituito il punto di partenza di un successivo dibattito giurisprudenziale, nel quale la Terza Sezione del Consiglio di Stato ha ricondotto l’approccio casistico entro i limiti delineati dall’A.P., riaffermando la centralità dell’interesse strumentale dell’operatore economico quale strumento di effettività della tutela dei criteri ambientali minimi.  

[1] Si veda, F. DE LEONARDIS, L’uso strategico della contrattazione pubblica: tra GPP e obbligatorietà dei CAM, in Riv. quadrim. dir. amb., 3, 2020

[2] Sul punto, interessante è il collegamento tra l’obbligatorietà dei CAM ed i doveri “di informazione” gravanti sull’amministrazione, per cui l’omissione dei primi è in grado di determinare una violazione dei principi fondamentali di buona fede, correttezza, solidarietà e di tutela del legittimo affidamento, a cui dev’essere improntata l’azione amministrativa.

[3] Cfr., TAR Campania, sez. II, 8 marzo 2021, n. 1529.

[4] Per un approfondimento in materia, si veda il Piano d’Azione Nazionale sul Green Public Procurement del 2023

[5] Cfr. Cons. Stato, sez. III, 28 settembre 2017, n. 5138.

[6] Cfr. TAR Puglia, Bari, sez. III, 23 novembre 2021, n. 1702.; Cons. Stato, sez. III, 14 ottobre 2022, n. 8773; Cons. Stato, sez. V, 5 agosto 2022, n. 6934.

[7] Cfr. Cons. Stato, sez. V, 5 agosto 2022, n. 6934.

[8] Cfr. G. TULUMELLO, I criteri ambientali minimi negli appalti pubblici: questioni di diritto processuale e di diritto sostanziale, in Giustizia-Amministrativa.it, 2026.

[9] Cfr., Cons. Stato, sez. V, 20 febbraio 2026, n. 1403.

[10] Sul punto, si veda Cons. Stato, sez. III, 25 settembre 2025, n. 7898.

[11] Per un’analisi più approfondita, Cass. SS.UU., ord. 21 febbraio 2026, n. 3887.

[12] M. PINTI, L’insostenibile leggerezza dei criteri ambientali minimi, in Riv. quadrim. dir. amb., 2022.

[13] Cfr. TAR Campania, Napoli, sez. VII, 10 febbraio 2026, n. 935.