Anticorruzione e antiriciclaggio: l’importanza di un approccio integrato. 

Di Jacopo Gagliardi

Abstract

Il presente contributo ha l’obiettivo di sottolineare l’importanza di una approccio integrato nella strategia di prevenzione della corruzione e del riciclaggio nella PA rimarcandone i benefici capaci, in questo modo, di generare un significativo circolo virtuoso a beneficio dell’integrità e della legalità dell’economia e dell’azione pubblica. I due fenomeni, infatti, coesistono, si integrano di fatto e ciò richiede l’integrazione delle relative misure di contenimento. Due grandi mali, entrambi insidiosi per l’economia “sana”, che si sostengono a vicenda e assieme minacciano il buon andamento dell’attività amministrativa, l’integrità del settore pubblico e del sistema economico (soprattutto nel contesto post-pandemico di assegnazione delle risorse del PNRR).

This paper aims to underscore the importance of an integrated approach in the strategy for prevention of corruption and money laundering in public administration, highlighting the benefits that, in this way, are able to generate a significant virtuous cycle for the integrity and legality of the economy and public action. The two phenomena, in fact, coexist, and are effectively intertwined, which requires the integration of the respective containment measures.. These two great evils, both dangerous for a "healthy" economy, mutually support one another and together threaten the proper functioning of administrative activity, the integrity of the public sector, and the economic system (especially in the post-pandemic context of PNRR resource allocation).

Sommario: 1. Introduzione – 2. Dalla repressione alla prevenzione del fenomeno corruttivo: l’importanza di un approccio per principi. – 3. Il rafforzamento delle misure antiriciclaggio tra i presidi anticorruzione: l’esigenza di un sistema di prevenzione integrato. – 4. La normativa antiriciclaggio: modelli organizzativi interni, obbligo di comunicazione, la figura del“gestore” e il concetto di “operazioni sospette”. – 5. Analisi del rischio di riciclaggio e indicatori di anomalia - 6. PNRR e indicatori di rischio di riciclaggio nel contesto post-pandemico. 7. Conclusioni.

1. Introduzione

La corruzione, assieme all’evasione fiscale, si pone, attraverso pratiche di stratificazione e integrazione finanziaria, come la principale fonte dei proventi da riciclare. Essa rappresenta un reato presupposto del riciclaggio^[1]: i due fenomeni, infatti, coesistono, si integrano di fatto e ciò richiede l’integrazione delle relative misure di contenimento. È possibile, pertanto, affermare che un’efficace azione di prevenzione e contrasto della corruzione può contribuire in modo sostanziale a ridurre il rischio di riciclaggio. Per altro verso, l’attività di antiriciclaggio costituisce un modo efficace per combattere la corruzione: ostacolando il reimpiego dei proventi dei reati, essa tende, infatti, a rendere anche la corruzione meno vantaggiosa^[2].

Come accaduto per la corruzione, anche per il contrasto al riciclaggio l’esigenza di contrastare iniziative criminali sempre più complesse e sofisticate, realizzate attraverso tecniche diversificate di dissimulazione dell’origine illecita dei capitali, ha reso necessario affiancare l’azione di contrasto con strumenti di carattere preventivo^[3]. Da qui è facile intuire l’importanza di un approccio integrato tra anticorruzione e antiriciclaggio che nasce dalla consapevolezza che siamo in presenza di due grandi mali, entrambi insidiosi per l’economia “sana”, che si sostengono a vicenda e assieme minacciano il buon andamento dell’attività amministrativa, l’integrità del settore pubblico e del sistema economico. La prevenzione, che costituisce uno dei concetti fondamentali su cui entrambi gli apparati si reggono, si accompagna al principio guida dell’integrità che, in entrambi i sistemi, è intesa quale garanzia di tutela dei soggetti coinvolti (intermediari e altri operatori, nel caso dell’antiriciclaggio; pubbliche amministrazioni, nel caso dell’anticorruzione) da illecite infiltrazioni. Inoltre, entrambi i sistemi poggiano sul concetto di rischio, quale parametro in base al quale calibrare le misure preventive. In particolare, nell’apparato antiriciclaggio l’approccio in base al rischio permea sia le strategie di prevenzione e contrasto, attraverso gli esercizi di “risk assessment” raccomandati dagli standard internazionali e dalle norme comunitarie, sia, a livello “micro”: la capacità degli operatori di qualificare le anomalie o i sospetti insiti nelle singole operazioni, con l’ausilio di strumenti elaborati e messi a disposizione dalle autorità^[4]. E nonostante l’approccio delle due strategie di prevenzione sia opposto: l’uno (anticorruzione) orientato alle dinamiche di rischio interno, l’altro (antiriciclaggio) orientato ai fattori di rischio esterno, la strategia di prevenzione vive di una logica integrata in quanto la corruzione genera flussi di denaro illecito, il riciclaggio lo ripulisce per investirlo nell’economia legale e viceversa. Infatti, non mancano, d’altro canto, obiettivi e modelli di prevenzione comuni: entrambi i modelli sono preordinati al mantenimento di condizioni di integrità nell’economia e nei mercati; entrambi si basano sull’esigenza di affiancare al sistema di repressione un’attività di prevenzione, e, infine, entrambi fanno affidamento sull’integrità di quegli operatori disponibili a intercettare possibili condotte illecite grazie ad efficaci presidi organizzativi, procedurali e di controllo e a segnalarle tempestivamente alle competenti autorità^[5]. Sotto il profilo soggettivo, spesso i responsabili dell’anticorruzione svolgono anche il ruolo di “gestore” delle comunicazioni di operazione sospette; sotto il profilo oggettivo, tanto l’anticorruzione che l’antiriciclaggio poggiano su forme di collaborazione incentrate sull’attivazione di canali di comunicazione di possibili fattispecie illecite: la comunicazione di operazioni sospette, da un lato, la segnalazione per whistleblowing, dall’altro, consentono, infatti, di sfruttare al massimo le potenzialità dell’azione pubblica come istanza di acquisizione e di emersione di fatti illeciti^[6].

Da qui la capacità di mettere a punto un sistema che riesca, innanzitutto, a riconoscere prontamente quelle operazioni sospette che richiedono ulteriori approfondimenti e verifiche e, eventualmente, attivare la necessaria comunicazione all’UIF. Per far questo è necessario un sistema capace di riconoscere le scintille e di illuminare le eventuali zone d’ombra. Ciò che, invece, occorre scongiurare è sia spingere le strategie di prevenzione del riciclaggio ai margini delle politiche di presidio dell’integrità pubblica; sia sovrapporre (o, ancor peggio, fagocitare) un sistema rispetto all’altro. Perché, invece, il sistema funzioni correttamente è necessario assicurare, dapprima, la messa a punto di uno staff dedicato capace di riconoscere prontamente gli schemi di riciclaggio e applicare correttamente gli eventuali indicatori di anomalia, e, al contempo, assicurare una fattiva collaborazione tra uffici. Il superamento della c.d. “logica dei silos” tra anticorruzione e antiriciclaggio è, pertanto, il presupposto fondamentale per una strategia di prevenzione efficace che deve essere coerentemente integrata con gli obiettivi istituzionali dell’ente.

2. Dalla repressione alla prevenzione del fenomeno corruttivo: l’importanza di un approccio per principi.

Appare ormai consolidata la consapevolezza che la lotta alla corruzione e al riciclaggio non possano essere delegate al solo diritto penale, ma vadano condotte anche sul piano amministrativo e finanziario; è essenziale, quindi, mettere in campo e rafforzare costantemente strumenti di carattere preventivo basati sulla tutela dell’integrità del sistema economico e sul coinvolgimento attivo degli operatori, chiamati a intercettare condotte potenzialmente illecite - grazie a efficaci presidi organizzativi, procedurali e di controllo e a segnalarle (in modo spontaneo nel sistema anticorruzione, obbligatorio in quello antiriciclaggio) alle competenti autorità^[7]. Sul versante del contrasto al fenomeno corruttivo, già prima del 2012 esistevano, infatti, un complesso di norme volte a reprimere il fenomeno corruttivo per via giudiziaria, norme che nel corso del tempo hanno dimostrato tutti i loro limiti. Tale approccio consentiva, infatti, di contrastare il fenomeno solo quando si manifestava nella sua forma più grave: la fattispecie di reato. Un approccio di questo tipo provocava, inoltre, un effetto moltiplicatore sui costi: in Italia, infatti, si prediligono forme di controllo ex post, possibilmente esogene al sistema, rispetto alle strategie di prevenzione ex ante di tipo endogeno. Ciò comporta costi elevati, perché i meccanismi di controllo ex post rappresentano un approccio curativo che interviene dopo che il sistema ha già sopportato i costi diretti (tangente) ed indiretti (minore qualità e maggiori costi nella PA) della corruzione. Il meccanismo di controllo rappresenta così il terzo costo della corruzione: come un farmaco rappresenta il costo per la cura.

La L. 190/2012, invece, si inserisce a pieno titolo nel novero delle leggi proattive: leggi precursori che non forniscono una fotografia della realtà, ma bensì, la precedono attraverso, ad esempio, l’adozione di istituti propri di culture diverse che con il tempo saranno destinati a consolidarsi. Grazie a quest’ultima, infatti, abbiamo assistito ad un netto cambiamento di rotta: la leva preventiva è stata nettamente rivalutata con l’obiettivo di costruire modelli organizzativi volti a prevenire fenomeni corruttivi intesi in senso lato (corruzione amministrativa o maladministration^[8]), mutuando le tecniche tipiche del mondo dell’audit: quelle del risk management, capaci di allontanare il rischio e, a monte, di indirizzare l’agire verso l’interesse pubblico. L’ampliamento del concetto di corruzione, verso l’ottica anglosassone della maladministration^[9], ha fatto sì che l’attenzione si spostasse dalla repressione alla prevenzione ed il diritto amministrativo, nel farsene carico, ha portato con sé il proprio bagaglio di principi e valori: l’imparzialità, il buon andamento, il dovere di fedeltà alla Repubblica, il prestigio della pubblica amministrazione, lo stesso principio di legalità. Su tutti ad essere intaccato sarà proprio quel principio di buon andamento che, negli anni, ha ampliato i propri confini divenendo, così, una vera e propria finestra sulle altre scienze riuscendo a mutuare principi propri di altre discipline come ad esempio i canoni di efficacia, efficienza, economicità dalle scienze economiche o il canone di ragionevolezza dalle scienze fiosofico-letterarie.

Ma il buon andamento è riuscito a portar con sé anche il canone della trasparenza, mutuandolo, stavolta, dalla fisica^[10]. La sua portata, per i legami che riesce a tessere, è potenzialmente dirompente: la trasparenza, infatti, “concorre ad attuare il principio democratico e i principi costituzionali di eguaglianza, di imparzialità, buon andamento, responsabilità, efficacia ed efficienza nell’utilizzo delle risorse pubbliche, integrità e lealtà, nel servizio della nazione^”[11]. In questo caso la trasparenza assume i contorni di un nuovo diritto di cittadinanza che favorisce l’integrazione più consapevole tra cittadini e istituzioni^[12]: l’accessibilità totale e gli open data sono adesso la moderna frontiera della democrazia partecipativa in cui i cittadini interagiscono in maniera consapevole con le istituzioni rinsaldandole. La spettanza della sovranità al popolo esige strumenti che rendono effettiva la partecipazione dei cittadini alle scelte politiche fondamentali che non possono esaurirsi nella selezione dei rappresentati nei vari livelli di governo, ma consentire, altresì, un controllo sull’operato degli stessi per ribadire o revocare quella relazione fiduciaria al successivo appuntamento elettorale. Si assiste ad un vero e proprio salto di qualità del principio di trasparenza chiamato a svolgere un compito, ancor più penetrante e delicato, non solo di conoscenza ai fini della partecipazione, ma di controllo sociale diffuso (civil auditing) da parte dei cittadini e del giornalismo indipendente su chi esercita pubbliche funzioni, sui risultati raggiunti e sull’impiego delle risorse umane ed economiche^[13]. Tutto ciò rispecchia il nuovo paradigma che si è fatto strada con la L. 241/90 nel quale l’approccio finalistico del principio di trasparenza segna il passaggio dalla PA-autorità alla PA-servizio. Un nuovo paradigma non più verticale, ma orizzontale, che si affianca, senza sostituirsi, al tradizionale schema autoritativo dove le decisioni ricadevano, invece, sulla testa degli stessi cittadini che avevano dato avvio al circuito democratico attraverso le elezioni, senza potervi in alcun modo incidere. Pertanto, alla luce delle considerazioni fatte sin qui, è facile comprendere come mai il legislatore, nel tracciare la nuova strada, abbia tenuto accesa la luce delineata dal principio di trasparenza inteso non più e non solo come accessibilità totale all’informazione, ma come vera e propria esperienza di sovranità popolare nel cammino verso uno “Stato di ciascuno” dove proprio il principio di trasparenza, sia il naturale ponte tra buon andamento, sovranità popolare e principio di legalità. “La luce del sole è il miglior disinfettante, e il lampione il miglior poliziotto”^[14]. In questo senso va anche l’incipit del D.Lgs. 33/2013^[15] “La trasparenza (…) concorre ad attuare il principio democratico ed i principi costituzionali di eguaglianza, di imparzialità, buon andamento.

            In altre parole, il contrasto alla corruzione è lo spazio in cui buon andamento, sovranità popolare e principio di legalità si intersecano con il dovere di fedeltà alla Repubblica grazie ad un principio trasversale all’intero ordinamento: quello della trasparenza; per innalzare i livelli di civil auditing e rafforzare un circuito democratico dove, purtroppo, la cultura del sospetto ha intaccato il rapporto tra cittadini, detentori della sovranità, Stato e Istituzioni. Solo così la conoscibilità e l’informazione ai cittadini, da eccezione, può divenire la regola dell’azione dei pubblici poteri. L’obiettivo (già contenuto nel Rapporto Giannini del 1975) rimane comunque ambizioso: quello di trasformare l’amministrazione in una “casa dalle mura di vetro”, aperta e collaborativa, in cui le istituzioni forniscono le informazioni ai cittadini, a prescindere da un loro interesse giuridicamente rilevante^[16].

Possiamo, pertanto, concludere che la corruzione “compromette profondamente la nostra stessa «forma repubblicana», come sintesi dei valori fondamentali cui deve ispirarsi un ordinamento democratico (…)^[17]” ed è per questo che, seppur implicitamente, la sua lotta assume piena legittimazione costituzionale.

3. Il rafforzamento delle misure antiriciclaggio tra i presidi anticorruzione: l’esigenza di un sistema di prevenzione integrato.

A partire dal 2022 ANAC ha iniziato ad includere tra i presidi anticorruzione il rafforzamento delle misure antiriciclaggio. Come abbiamo visto, la corruzione, intesa in senso lato, nella sua ottica di maladiministration, è considerata un fenomeno assai vasto: ossia qualsiasi comportamento in grado di intaccare quel buon andamento amministrativo previsto art. 97 Cost. Quando il riciclaggio^[18] coinvolge la PA, esso non è meno significativo del fenomeno corruttivo in quanto, in entrambi i casi, la strumentalizzazione dei pubblici uffici a fini illeciti ha un analogo detrimento in termini di efficacia dell’operato dei pubblici uffici in relazione al perseguimento degli obiettivi di promozione e sviluppo del territorio, nonché - egualmente rilevante - in relazione alla tutela del principio di buon andamento, unitamente alle regole di legalità e imparzialità dell’azione amministrativa^[19]. La corruzione e il riciclaggio (quando quest’ultimo è perpetrato attraverso la strumentalizzazione dei pubblici uffici) vanno, quindi, considerati, entrambi, manifestazione del fenomeno della maladministration, ovvero il cattivo funzionamento della PA che indebolisce il sistema economico lecito e - qualora persistente e radicata- mette in pericolo le stesse istituzioni democratiche^[20]. L’esigenza di presidiare correttamente le dinamiche del riciclaggio nella PA, intesa essa sia quale snodo intermedio o finale, ma comunque fondamentale del fenomeno, è destinata a diventare ancora più cruciale nel contesto post-pandemico di assegnazione delle risorse del PNRR. Infatti, il rischio di “sfruttamento” della PA^[21]; ovvero la circostanza che i pubblici uffici possono essere usati, a fini illeciti, sia come passaggio intermedio (ossia nel percorso dei proventi illeciti verso l’economia legale); sia come loro destinazione finale, proprio attraverso la corruzione, dato l’ammontare delle risorse in gioco, è assai elevato. Tale continuità tra i due fenomeni determina un circolo vizioso per il quale il riciclaggio agisce in continuità con la corruzione, consentendo di goderne i frutti.

Certamente, anche il sistema antiriciclaggio non può che beneficiare della realizzazione di un contesto di trasparenza che, come abbiamo visto, viene individuato dal legislatore come il principale presidio nella lotta alla corruzione. Nel sistema antiriciclaggio, la trasparenza si sostanzia principalmente in misure per la verifica dell’identità degli operatori e dei titolari effettivi di ciascuna transazione, per la conoscenza degli effettivi assetti proprietari delle società e degli enti e per la tracciabilità delle operazioni. Ed è proprio la tracciabilità che diventa, così, l’elemento, senza dubbio, più caratterizzante in tema di antiriciclaggio in quanto potenzialmente capace di rendere chiaro il percorso dei flussi finanziari. Infatti, quest’ultimo, diversamente dalla trasparenza, non si esaurisce nell’emersione di eventuali e potenziali conflitti di interesse, ma rende conosciuti (o conoscibili) le movimentazioni di denaro, perlopiù, mediante l’uso di conti dedicati. Gli obblighi di tracciabilità, previsti dall’art. 3 L. 136/2010^[22] e ss.mm.ii., impongono, essenzialmente, tre adempimenti: l’utilizzo di conti correnti bancari o postali dedicati alle commesse pubbliche (anche in via non esclusiva); l’effettuazione dei movimenti finanziari, relativi alle medesime commesse pubbliche, esclusivamente con lo strumento del bonifico bancario o postale, ovvero con altri strumenti idonei a consentire la piena tracciabilità; e, infine, l’indicazione del codice identificativo di gara (CIG) e ove obbligatorio del codice unico di progetto (CUP). Tuttavia, occorre ricordare che il crescente impiego di strumenti digitali amplifica le opportunità per i criminali di separare il formale esecutore dall’effettivo titolare di beni e interessi e il luogo delle operazioni dal luogo della presenza fisica, spiazzando spesso il paradigma della tracciabilità, basato sulla ricostruzione a ritroso di tracce che portano dal denaro impiegato o trasferito alla sua origine. Il “paper trail” è ostacolato dalle discontinuità di regole e controlli e dall’applicazione di presidi concepiti per forme di operatività c.d. tradizionale; anche l’individuazione del titolare effettivo di beni e interessi è spesso impossibile a causa della indisponibilità di informazioni nei diversi paesi^[23].

Altro snodo cruciale, oltre ai presidi di prevenzione, sta senza dubbio nella duplice forma collaborativa con le Autorità: la disciplina antiriciclaggio pone a carico di tali operatori obblighi di coadiuvare le Autorità, chiamandoli, da un lato, ad assicurare la trasparenza e la tracciabilità delle operazioni (collaborazione passiva); dall’altro, a far emergere, attraverso la segnalazione di operazioni sospette, anomalie eventualmente riconducibili a fatti illeciti (collaborazione attiva)^[24]. Il partner di questa collaborazione è rappresentato dall’Unità di Informazione Finanziaria per l’Italia^[25] costituita presso la Banca d’Italia in una posizione che ne garantisce la piena autonomia gestionale e indipendenza operativa richiesta dagli standard internazionali e dalle direttive europee^[26]. La UIF conduce l’approfondimento e l’analisi finanziaria delle operazioni segnalate con l’obiettivo di valutare il contesto finanziario nel quale opera il segnalato, accertare l’origine e la destinazione dei fondi, individuare le possibili finalità illecite. Al fine di accrescere le capacità di analisi, la normativa stabilisce obblighi di collaborazione con la UIF^[27] in capo alle autorità e consente l’accesso dell’Unità a importanti base dati^[28]. Per agevolare gli operatori nell’individuazione dei fenomeni sospetti più ricorrenti, l’Unità elabora, utilizzando le informazioni pervenute, indicatori di anomalia, modelli e schemi rappresentativi di comportamenti anomali sul piano economico e finanziario, che pongono l’attenzione su particolari settori ovvero su fatti e condotte ai quali l’esperienza riconnette il rischio di fenomeni criminali^[29]. Tale collocazione garantisce, inoltre, la piena autonomia nella gestione delle segnalazioni di operazioni sospette, poiché valorizza e distingue l’approfondimento finanziario delle stesse rispetto all’analisi investigativa; pone l’accento sulla funzione di collegamento e di filtro assegnata alla FIU, a tutela dell’integrità del sistema finanziario ed economico; distingue il momento della prevenzione da quello della successiva repressione del reato; fa leva sulla collaborazione tra la FIU e i soggetti segnalanti, incardinata in un vero e proprio rapporto fiduciario tutelato dal segreto d’ufficio. La scelta sottolinea, inoltre, l’intenzione di valorizzare il patrimonio delle informazioni contenuto nelle segnalazioni di operazioni sospette attraverso l’utilizzo delle specifiche competenze di carattere finanziario presenti nella Banca centrale, presupposto per lo sviluppo delle capacità di intelligence dell’Unità^[30]. In altre parole, l’attività principale e caratteristica dell’Unità, quale FIU per l’Italia, è quella di ricezione delle segnalazioni di operazioni sospette, di analisi e approfondimento finanziario delle stesse segnalazioni e di conseguente disseminazione di quelle rilevanti per il seguito investigativo e giudiziario^[31]. Il processo di analisi finanziaria si articola in una serie di attività volte a selezionare le segnalazioni di operazioni sospette meritevoli di approfondimento, valutarne l’effettivo grado di rischio e definirne il trattamento con il ricorso a una pluralità di fonti informative. Le segnalazioni sono trattate e selezionate tramite sistemi automatici, arricchite attraverso la consultazione di archivi e di fonti aperte, classificate in base al rischio e alla tipologia di operazione, valutate in base alla rilevanza e, infine, “disseminate” alle competenti autorità investigative. Questa sequenza, in cui si sostanzia il “ciclo” dell’intelligence finanziaria, costituisce il fulcro dell’attività della UIF, tesa ad ampliare l’originario contesto segnalato, identificare soggetti e legami oggettivi, ricostruire i flussi finanziari sottostanti all’operatività descritta, individuando operazioni e contesti riconducibili a finalità di riciclaggio o di finanziamento del terrorismo. Si tratta di un’attività di carattere conoscitivo, che si inserisce all’interno di una fase che precede l’eventuale attività investigativa. A seguito della segnalazione, infatti, la UIF procede a un esame dei fatti riferiti, mediante un’attività amministrativa di verifica che non rappresenta esercizio del potere-dovere di provvedere, né si inserisce all’interno di un contesto formalmente procedimentalizzato. In relazione all’esito delle proprie analisi, la UIF trasmette, poi, le segnalazioni al Nucleo Speciale di Polizia Valutaria della Guardia di finanza (NSPV) e alla Direzione Investigativa Antimafia (DIA), che ne informano il Procuratore nazionale antimafia qualora siano attinenti alla criminalità organizzata^[32]. Infine, la legislazione nazionale conferma la spiccata proiezione internazionale come una caratteristica qualificante dell’attività della UIF. Ciò è coerente con regole internazionali, che assegnano alle FIU compiti di scambio informativo con le controparti estere, essenziali per l’analisi di flussi finanziari che oltrepassano i confini nazionali, interessando una pluralità di giurisdizioni^[33].

In altre parole, agli uffici pubblici si chiede, invece, di saper leggere in modo integrato e con un approccio critico le informazioni di cui già essi dispongono in ragione dello svolgimento delle proprie funzioni istituzionali, focalizzando la propria attenzione su eventuali anomalie che inducono a considerare una determinata operazione come sospetta. In particolare, diventa decisiva la sensibilità specifica del singolo operatore che, chiaramente, deriva dalla capacità di sfruttare compiutamente le conoscenze maturate nell’espletamento delle singole funzioni pubbliche. Una volta esaminate dalla UIF sotto il profilo finanziario, esse sono trasmesse agli organi competenti per gli approfondimenti investigativi^[34].

4. La normativa antiriciclaggio: modelli organizzativi interni, obbligo di comunicazione, la figura del “gestore” e il concetto di “operazioni sospette”.

Nonostante si parli di antiriciclaggio nelle PA dal 1991^[35], purtroppo il relativo presidio ha sempre rivestito un ruolo assai marginale. La situazione attuale, date le ingenti risorse a disposizione con il PNRR, impone, però, una netta quanto urgente rivalutazione.

L’art. 10, comma 1, del D.Lgs. 231/2007 fissa il perimetro di applicazione delle disposizioni antiriciclaggio identificando l’ambito di applicazione soggettivo delle misure previste dai commi successivi. Tali obblighi vengono fatti gravare, infatti, in capo agli uffici delle pubbliche amministrazioni competenti allo svolgimento di compiti di amministrazione attiva o di controllo nell’ambito di: procedimenti finalizzati all’adozione di provvedimenti di autorizzazione o concessione; procedure di scelta del contraente per l’affidamento di lavori, forniture e servizi secondo le disposizioni di cui al codice dei contratti pubblici; procedimenti di concessione ed erogazione di sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili finanziari; nonché attribuzioni di vantaggi economici di qualunque genere a persone fisiche ed enti pubblici e privati^[36]. Al c. 3, si impone, alle suddette amministrazioni di adottare procedure interne, proporzionate alle proprie dimensioni organizzative e operative, idonee a valutare il livello di esposizione al rischio,e di indicare le misure necessarie a mitigarlo. A ciò si aggiunge quanto previsto dai successivi cc. 4 e 5 che prevedono, rispettivamente: al c. 4, il dovere di comunicazione alla UIF di dati e informazioni concernenti le operazioni sospette di cui vengano a conoscenza nell’esercizio della propria attività istituzionale, al fine di consentire lo svolgimento di analisi finanziarie mirate a far emergere fenomeni di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo; e, al c. 5, l’esigenza, per le stesse amministrazioni di cui al c.1, di adottare, nel quadro dei programmi di formazione continua del personale (realizzati ex art. 3 del d.lgs. 1° dicembre 2009, n. 178), misure idonee ad assicurare il riconoscimento, da parte dei propri dipendenti, delle fattispecie meritevoli di essere comunicate alla UIF^[37]. L’art. conclude, al c. 6, con la previsione della responsabilità dirigenziale, di cui all’art. 21,comma 1-bis, del d.lgs. n. 165/2011, in caso di inosservanza degli obblighi previsti dall’art. 10 del decreto oggetto di esame.

Già da una prima analisi emerge con forza l’esigenza, prevista dal c. 3, di adottare procedure interne idonee a valutare il livello di esposizione al rischio e di indicare le misure necessarie a mitigarlo. Ciò presuppone una preliminare attività di mappatura, valutazione e mitigazione dei rischi di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo che deve necessariamente integrarsi, come abbiamo già accennato, con i presidi previsti in materia di anticorruzione in un’ottica di contrasto ad un fenomeno ampio come quello della maladministration. Per un adeguato presidio di tale rischio sono disponibili apposite “Linee guida per la mappatura e la valutazione dei rischi di riciclaggio e finanziamento del terrorismo” emanate, ed aggiornate periodicamente, dal Comitato di Sicurezza finanziaria (CSF) con la scopo di coadiuvare le PA coinvolte, ai sensi del c.1, ad identificare le proprie aree di rischio ed a trattarlo appositamente. Le amministrazioni sono dunque tenute, in prima battuta, ad analizzare i propri processi al fine di individuare le aree di attività maggiormente esposte al rischio di venire a contatto con fattispecie di riciclaggio^[38]. Nell’effettuare quest’analisi devono essere valutate le caratteristiche soggettive, i comportamenti e le attività dei soggetti interessati ai procedimenti amministrativi^[39]. Si segue, pertanto, un approccio di tipo funzionale: un abito su misura da cucire addosso ad ogni singola realtà che, a seconda del proprio contesto di riferimento, sia capace, da un lato, di gestire e mitigare i rischi emersi e, dall’altro, di assicurare un’adeguata formazione ai propri dipendenti rendendoli capaci di riconoscere quelle fattispecie sospette da comunicare a UIF.

Il passaggio fondamentale è quindi quello di definire e formalizzare la c.d. policy antiriciclaggio che, oltre a definire gli assetti organizzativi, le procedure e i controlli interni, fissi le modalità di verifica e conservazione dei dati, le modalità di coordinamento e di collaborazione con le altre funzioni aziendali di controllo; la nomina e la revoca del responsabile antiriciclaggio e del responsabile delle segnalazioni di operazioni sospette. Alle pubbliche amministrazioni si chiede, infatti, di individuare, con provvedimento formalizzato, un “gestore” quale soggetto delegato a valutare ed effettuare le comunicazioni alla UIF. La stessa UIF, con proprio Provvedimento del 23 aprile 2018 ha specificato che “al fine di garantire efficacia e riservatezza nella gestione delle informazioni, la UIF considera quale proprio interlocutore per tutte le comunicazioni e i relativi approfondimenti la persona individuata quale «gestore» e la connessa struttura organizzativa indicate in sede di adesione al sistema di comunicazione on-line”. Tramite l’iscrizione al Portale della Banca d’Italia, Infostat-UIF, le amministrazioni si pongono materialmente in condizione di inviare alla UIF le comunicazioni di operazioni sospette e, proprio attraverso l’indicazione del “gestore”, si consente, altresì, all’Unità di individuare un interlocutore di riferimento al quale inoltrare eventuali richieste di informazioni necessarie per l’approfondimento finanziario delle segnalazioni^[40]. Non è affatto raro che, sotto il profilo dei modelli organizzativi, vi sia una sostanziale coincidenza tra “gestore” e RPCT. Tale coincidenza, tuttavia, deve essere coerente con una fattiva integrazione tra i due modelli di prevenzione nell’ottica di innalzare i livelli di tutela della pubblica integrità.

A questo punto, l’altro passaggio cruciale è analizzare il concetto di “operazione sospetta”. In altre parole, il modus operandi del soggetto con cui l’amministrazione entra in relazione, può presentare profili di anomalia tali da destare il “sospetto” che il soggetto medesimo sia coinvolto in attività di riciclaggio ovvero stia utilizzando fondi provenienti da attività criminosa. Peraltro, i procedimenti amministrativi hanno spesso ad oggetto la gestione di somme di denaro anche ingenti, come tali particolarmente appetibili da parte di criminali e potenzialmente oggetto di attività illecite (tramite condotte distrattive o corruttive), che possono costituire il presupposto di attività di riciclaggio^[41]. Si richiede, pertanto, ai soggetti pubblici che gestiscono tali risorse di innalzare la soglia di attenzione per preservarne il corretto utilizzo. A tal proposito, l’art. 35, del predetto D. Lgs. n. 231/2007, disciplina proprio l’obbligo di segnalazione^[42], previsto per i soggetti obbligati, in caso di operazioni cd. “sospette”. La comunicazione^[43] si precisa al c. 1, deve essere effettuata “senza ritardo” laddove sussistono “motivi ragionevoli per sospettare che siano in corso o che siano state compiute o tentate operazioni di riciclaggio o di finanziamento del terrorismo o che comunque i fondi, indipendentemente dalla loro entità, provengano da attività criminosa”. Il medesimo articolo chiarisce inoltre che “il sospetto è desunto dalle caratteristiche, dall’entità, dalla natura delle operazioni, dal loro collegamento o frazionamento o da qualsivoglia altra circostanza conosciuta, in ragione delle funzioni esercitate, tenuto conto anche della capacità economica e dell’attività svolta dal soggetto cui è riferita, in base agli elementi acquisiti ai sensi del presente decreto”^[44]. Al comma successivo viene poi previsto una sorta di congelamento dell’operazione in essere in capo alle PA obbligate, laddove sussistono tali circostanze sospette. In altre parole, il sapere e il sospettare (anche nella formula - più ampia - che fa riferimento alla presenza di “ragionevoli motivi”) hanno ad oggetto il fatto che siano in corso o che siano state tentate o compiute delle operazioni di riciclaggio. L’operatore, quindi, non è tenuto ad ancorare la segnalazione al fatto che l’oggetto dell’operazione rimandi alla fattispecie delittuosa di riciclaggio di cui al codice penale: il mero sospetto è di per sé sufficiente a giustificare una segnalazione^[45]. Naturalmente, quest’ultimo non ha né il dovere né la possibilità di effettuare indagini in ordine all’eventuale reato presupposto^[46]. Lo stesso legislatore chiarisce, infatti, che il sospetto è desunto “dalle caratteristiche, entità, natura dell'operazione o da qualsivoglia altra circostanza conosciuta in ragione delle funzioni esercitate, tenuto conto anche della capacità economica e dell'attività svolta dal soggetto cui è riferita, in base agli elementi a disposizione dei segnalanti acquisiti nell'ambito dell'attività svolta ovvero a seguito del conferimento di un incarico”. Ciò che, in particolare, si richiede agli uffici pubblici è di saper leggere in “modo integrato” e con un “approccio critico” le informazioni di cui già dispongono in ragione dello svolgimento delle proprie funzioni istituzionali, focalizzando la propria attenzione sulle eventuali anomalie che inducono a considerare una determinata operazione come “sospetta”. Ovviamente tale “approccio critico” può essere sviluppato dai singoli operatori solo grazie a una expertise che matura nel tempo, ma un forte ausilio può derivare dall’attività di formazione che le amministrazioni pubbliche sono tenute a organizzare a favore del personale, così come dallo sfruttamento degli strumenti di supporto elaborati dalla UIF^[47]. È opportuno precisare che la segnalazione^[48] dell’operazione sospetta non rappresenta una notizia di reato, ma una forma di collaborazione doverosa richiesta a soggetti dotati di conoscenze in grado di agevolare l’accertamento di eventuali illeciti penali. Essa costituisce uno spunto per le indagini, un’informativa che merita approfondimento da parte degli organi inquirenti, in seguito alla quale un atto pre-investigativo potrà trasformarsi, eventualmente, in una notitia criminis^[49]. Ciò che, piuttosto, viene richiesto al segnalante è fornire un’accurata e completa rappresentazione delle operazioni e dei soggetti, fornendo una valutazione compiuta ed esplicita dei motivi del sospetto^[50]. Il contenuto della segnalazione riveste un’importanza fondamentale e per garantirne uno standard di qualità adeguato sempre più ci si è indirizzati verso modelli segnaletici piuttosto rigidi e strutturati con sezioni ad hoc: talune necessitano solo l’inserimento di codifiche, in altre, liberamente editabili, il segnalante descrive in forma testuale l’operatività osservata e i motivi del sospetto. Vi è poi una sezione dedicata all’inserimento di documentazione di supporto, nei formati previsti.

Una volta ricevuta la segnalazione è importante garantire, da un lato, che vi sia un canale sicuro che permetta al ricevente di richiedere ulteriori approfondimenti e chiarimenti rispetto a ciò che è stato segnalato e, dall’altro, al segnalante di ricevere una sorta di feedback^[51] sottoforma di tracking circa lo stato di avanzamento e l’esito della segnalazione stessa. Il tutto garantendo la totale riservatezza^[52], al fine di evitare uno spiccato grado di reticenza: quest’ultimo rappresenta, infatti, un valore da tutelare in maniera rigorosa in quanto costituisce il presupposto e la garanzia affinché i soggetti, cui viene demandato il compito di esercitare la collaborazione attiva, operino in totale libertà, senza condizionamenti e ingerenze di qualsivoglia natura^[53].

Inoltre, il segreto sulle informazioni rilevanti ai fini del D.lgs. 231/2007 è assoluto e può essere derogato unicamente nei casi indicati dall’art. 12 del medesimo decreto^[54]. La presenza di canali informatici giuridicamente validi che riescano a garantire riservatezza, sicurezza negli scambi e nella conservazione dei dati rappresenta così il principale fattore di una strategia di collaborazione di successo.

5. Analisi del rischio di riciclaggio e indicatori di anomalia.

L’attività di analisi e valutazione del rischio di riciclaggio si articola su tre livelli. Il primo, quello sovranazionale, mira, in un’ottica biennale, a identificare i rischi associati a ciascun settore e i mezzi più diffusi cui ricorrono i criminali per riciclare proventi illeciti, anche alla luce dei pareri formulati dalle Autorità europee di supervisione. La Commissione formula, inoltre, raccomandazioni agli Stati membri con riguardo alle misure idonee ad affrontare i rischi individuati^[55].

Il secondo step è rappresentato dal Comitato di sicurezza finanziaria, istituto presso il MEF, che, il c.1 dell’art. 14 del D. Lgs. 231/2007 individua come l’organismo preposto ad identificare, analizzare e valutare il rischio nazionale di riciclaggio di denaro e di finanziamento del terrorismo^[56]. A tal fine, è necessario identificare le minacce più rilevanti e le vulnerabilità del sistema nazionale di prevenzione, di investigazione e di repressione dei fenomeni di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo, i metodi e i mezzi di svolgimento di tali attività e i settori maggiormente esposti al rischio. L'analisi ha cadenza triennale, salva la facoltà del Comitato di sicurezza finanziaria di procedere al relativo aggiornamento quando insorgono nuovi rischi e ogni qualvolta lo ritenga opportuno. Tale analisi è condotta, precisa il c. 2, nel rispetto dei criteri internazionali approvati in materia, dei risultati della relazione periodica con cui la Commissione europea identifica, analizza e valuta i rischi di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo che gravano sul mercato europeo e degli elementi forniti dalle autorità partecipanti al Comitato di sicurezza finanziaria. In altre parole, l’analisi del Comitato persegue l’obiettivo di identificare, analizzare e valutare le minacce di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo, individuando quelle più rilevanti, i metodi di svolgimento di tali attività criminali, le vulnerabilità del sistema nazionale di prevenzione, di investigazione e di repressione di tali fenomeni e, quindi, i settori maggiormente esposti a tali rischi^[57]. L’art. 5, c. 7, prevede, inoltre, che, entro il 30 maggio di ogni anno, il predetto Comitato presenti al Ministro dell'economia e delle finanze, per il successivo inoltro al Parlamento, la relazione contenente la valutazione dell'attività di prevenzione del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo, nonché del finanziamento della proliferazione delle armi di distruzione di massa, dei relativi risultati e delle proposte dirette a renderla più efficace. A tal fine, la UIF, le autorità di vigilanza di settore, le amministrazioni e organismi interessati, gli organismi di autoregolamentazione, la Guardia di finanza e la Direzione investigativa antimafia forniscono, entro il 30 marzo di ogni anno, i dati statistici e le informazioni sulle attività rispettivamente svolte, nell'anno solare precedente, nell'ambito delle funzioni di vigilanza, supervisione e controllo.

Una volta definita la cornice dell’attività di identificazione, analisi e valutazione del rischio a livello internazionale e nazionale, all’art. 15 c. 2 si prevede che i soggetti obbligati, adottino procedure oggettive e coerenti rispetto a tali criteri e metodologie. È previsto, a tal proposito, che ai fini della valutazione del rischio di riciclaggio o di finanziamento del terrorismo, i soggetti obbligati identifichino i rischi attuali e potenziali analizzano l’adeguatezza dell’assetto organizzativo e dei presidi rispetto ai rischi precedentemente identificati, al fine di individuare eventuali vulnerabilità; iii) determinano il livello di adeguatezza delle procedure e implementano le stesse per renderle idonee a mitigare i rischi tenendo conto di fattori di rischio associati alla tipologia di clientela^[58], all'area geografica di operatività, ai canali distributivi e ai prodotti e i servizi offerti. Il CSF, inoltre, elabora linee guida per la mappatura e la valutazione dei rischi di riciclaggio e finanziamento del terrorismo cui gli uffici delle pubbliche amministrazioni sono esposti nell’esercizio della propria attività istituzionale. In questo frangente attività assai delicata è rappresentata, senza dubbio, dalla c.d. “adeguata verifica della clientela”: intesa come quel complesso di attività attraverso le quali l’operatore rappresenta il livello di esposizione del cliente al rischio di riciclaggio e individua il novero di informazioni da acquisire e da approfondire in relazione alle specificità del caso concreto. L’adeguata verifica si presenta, pertanto, come attività al contempo conoscitiva e valutativa: i due profili, per quanto distinti, risultano, infatti, strettamente correlati e destinati a influenzarsi reciprocamente. Le informazioni acquisite ai sensi dell’art. 18 del D.lgs. 231/2007^[59] forniscono, in tal senso, i primi elementi di analisi, dalla valutazione dei quali può emergere l’esigenza di approfondire alcuni aspetti del profilo del cliente^[60].

            Infine, il CSF svolge un diffuso ruolo consultivo, che permea tutti gli snodi più rilevanti dell’azione antiriciclaggio posta in essere dalle autorità che compongono il sistema. La legge prevede che la UIF senta il CSF prima dell’emanazione o dell’aggiornamento degli indicatori di anomalia volti ad agevolare l’individuazione delle operazioni sospette (art. 6, comma 4), nonché prima dell’adozione delle istruzioni alle pubbliche amministrazioni sui dati e sulle informazioni da trasmettere, le modalità e i termini della relativa comunicazione nonché gli indicatori per agevolare la rilevazione delle operazioni sospette (art. 10, comma 4)^[61].

Fissata la strategia nazionale di riferimento, ribadita l’esigenza di adottare modelli organizzativi adeguati all’identificazione, valutazione e mitigazione del rischio, è opportuno a questo punto, concentrarsi sugli indicatori di anomalia elaborati da UIF^[62]. Gli indicatori costituiscono una guida per la valutazione, comunque discrezionale, delle operazioni sospette: si tratta di uno strumento non esaustivo né tassativo, da interpretare e integrare alla luce dell’intero patrimonio informativo a disposizione del segnalante. Tali indicatori sono volti, infatti, a ridurre i margini di incertezza connessi a valutazioni soggettive e hanno lo scopo di contribuire al contenimento degli oneri e al corretto e omogeneo adempimento degli obblighi di segnalazione di operazioni sospette^[63]. Di seguito alcuni tra gli indicatori più significativi, suddivisi per categoria.

La prima riguarda gli indicatori di rischio soggettivo che identificano i fattori di rischio connessi all’identità o al comportamento del soggetto cui è riferita l’operazione. In tale categoria è possibile ravvisare svariati elementi che indicano un potenziale rischio e che meritano particolare attenzione: dalla collocazione geografica del soggetto all'opacità dei suoi assetti. Si considera un campanello d'allarme, infatti, la residenza, la cittadinanza o la sede del soggetto in un Paese che non permetta l'identificazione dei nominativi di coloro che ne detengono la proprietà o il controllo, o in un territorio notoriamente considerato a rischio elevato a causa di infiltrazioni criminali, economia sommersa, degrado istituzionale, aree di conflitto, o sostegno ad attività terroristiche^[64]. A ciò si aggiunge la presentazione di documentazione falsa o incompleta^[65], o la forte riluttanza a fornire chiarimenti sullo scopo o sulla natura dell'operatività e sull'origine delle disponibilità, soprattutto se provenienti da paesi o aree geografiche a rischio elevato, non cooperativi o a fiscalità privilegiata. Un ulteriore fattore di rischio è il coinvolgimento del soggetto in procedimenti penali o misure di prevenzione patrimoniale, o la sua contiguità a persone sottoposte a tali misure, inclusi soggetti che rivestono importanti cariche pubbliche, o persone/enti censiti nelle liste per il finanziamento del terrorismo^[66]. Lo stesso vale anche per chi acquista beni aziendali da società in difficoltà economica o finanziaria o gravate da pendenze tributarie ingenti. Occorre prestare attenzione, altresì, alla sussistenza di rapporti finanziari o di collegamento con fondazioni, associazioni, o altre organizzazioni non profit^[67] riconducibili a persone sotto indagine, sottoposte a procedimenti penali o a misure di prevenzione patrimoniale^[68], o che ricoprono cariche pubbliche significative. Altri comportamenti sospetti includono l'omissione dell'indicazione di patti parasociali o modifiche a trust^[69] con l'obiettivo di occultare l'identificazione del titolare effettivo^[70]. Elementi di anomalia si riscontrano nei ripetuti quesiti sulle modalità di applicazione della normativa antiriciclaggio, o nel tentativo di indurre il destinatario a eluderla, anche cercando di stabilire relazioni eccessivamente confidenziali. Inoltre, se il soggetto dimostra di essere privo delle caratteristiche, delle strutture o delle competenze tipiche del settore di riferimento, o se non esercita un'effettiva attività, scatta un allarme. Infine, rappresenta un indicatore di rischio la cirocstanza che il soggetto faccia riferimento a terzi per rispondere a richieste di chiarimenti (dimostrando così di essere etero-diretto) o l'avvalersi di un referente non formalizzato ma estremamente interessato alle dinamiche^[71], così come la presenza di assetti proprietari o manageriali complessi^[72] od opachi, o improvvise e ripetute modifiche negli assetti proprietari, manageriali^[73] o di controllo. L'allarme si completa in presenza di un'intensa operatività finanziaria con operazioni di significativo ammontare ma con modalità inusuali, o l'improvvisa cessazione dell’attività che porti alla liquidazione della stessa.

La seconda categoria di indicatori di carattere oggettivo è strettamente connessa alle modalità di richiesta o esecuzione delle operazioni. Un primo segnale di anomalia si riscontra nella richiesta o esecuzione di operazioni il cui oggetto o scopo risulta del tutto incoerente con l'attività o con il complessivo profilo economico-patrimoniale del soggetto coinvolto. Allo stesso modo, è anomalo l'impiego di disponibilità che appaiono sproporzionate rispetto al profilo economico-patrimoniale del soggetto, come nel caso di operazioni richieste o eseguite da soggetti con un "basso profilo fiscale" o che hanno omesso di adempiere agli obblighi tributari. L'attenzione di tale categoria di indicatori si focalizza anche sull'operatività che, per caratteristiche o importi, risulti inusuale rispetto a quella comunemente svolta in casi analoghi, oppure sia effettuata con modalità o strumenti diversi da quelli normalmente utilizzati per lo svolgimento della professione o dell'attività, specialmente se tale operatività è caratterizzata da elevata complessità. Un indicatore particolarmente grave riguarda l'operatività che, per il profilo dei soggetti coinvolti, le sue caratteristiche, o il coinvolgimento di associazioni e organizzazioni non lucrative, appaia riconducibile a fenomeni di finanziamento del terrorismo o a programmi di proliferazione di armi di distruzione di massa, spesso sulla base di collegamenti geografici con aree considerate a rischio per la diffusa presenza di organizzazioni terroristiche o per situazioni di conflitto o instabilità politica. Altre anomalie comportamentali includono il frequente e inconsueto rilascio di deleghe o procure con il chiaro intento di evitare contatti diretti. Costituisce un segnale di allarme anche la richiesta o esecuzione di operazioni con una configurazione illogica ed economicamente o finanziariamente svantaggiosa, così come la richiesta rivolta a una Pubblica Amministrazione dislocata in una località del tutto estranea all'area di interesse dell'attività del soggetto, in particolare se molto distante dalla sua residenza, domicilio o sede effettiva. Infine, occorre monitorare attentamente il caso in cui il soggetto cui è riferita l'operatività sia una Persona Politicamente Esposta (PEP), o sia noto per ricoprire un grado apicale in un ente di natura pubblica o con finalità pubbliche (o in società da questo controllate), o sia collegato (per vincoli di parentela, affinità, ecc.) a chi ricopre il predetto grado apicale, e intenda svolgere operazioni o risulti beneficiario di operazioni che, per caratteristiche o importi, risultano inusuali, incoerenti o illogiche. Da ultimo, un indicatore di rischio è rappresentato anche dalla richiesta di modifica delle condizioni o delle modalità di svolgimento dell'operazione, soprattutto se tale da comportare ulteriori oneri a carico del soggetto cui è riferita l’operazione.       

La terza e ultima categoria di indicatori di rischio riguarda gli elementi specifici per settore di attività che mirano ad evidenziare le specifiche criticità nei settori del procurement pubblico, dei finanziamenti e nel settore immobiliare/commerciale. Per quanto concerne il procurement pubblico, destano sospetto la partecipazione a procedure di affidamento di lavori, servizi e forniture in assenza di qualsivoglia convenienza economica o il ricorso al meccanismo di avvalimento plurimo o frazionato al fine di raggiungere la qualificazione richiesta per l’aggiudicazione della gara. Sono, altresì, anomale la presentazione di offerte con un ribasso particolarmente elevato sull’importo a base di gara, nei casi in cui l'aggiudicazione avvenga al prezzo più basso, e l'aggiudicazione ottenuta previo frazionamento in lotti non giustificato da ragioni di funzionalità, possibilità tecnica o convenienza economica. Segnali di rischio durante l'esecuzione del contratto includono la presenza di ripetute e non giustificate operazioni di cessione o affitto di azienda (o ramo d'azienda), di trasformazione, fusione o scissione della società. Ulteriore anomalia è riscontrabile nelle cessioni di crediti derivanti dall’esecuzione del contratto, effettuate nei confronti di soggetti diversi da banche e intermediari finanziari con oggetto sociale specifico, o eseguite senza l'osservanza delle prescrizioni di forma e di previa notifica, salvo preventiva accettazione da parte della stazione appaltante contestuale alla stipula del contratto. Nel settore dei finanziamenti pubblici, gli indicatori includono la richiesta di finanziamento incompatibile con il profilo economico-patrimoniale del soggetto, la richiesta contestuale di finanziamenti da più società dello stesso gruppo con prestazione delle medesime garanzie, o l'utilizzo dei fondi con modalità non compatibili con la natura e lo scopo del finanziamento erogato. Un altro elemento critico è la costituzione di società finalizzata esclusivamente alla partecipazione a bandi per ottenere agevolazioni finanziarie, specie se seguita da repentine modifiche statutarie, come cospicui aumenti di capitale, cambiamenti di sede o trasferimenti d'azienda. Infine, preoccupa la richiesta di agevolazioni finanziarie da parte di società costituite in un arco temporale circoscritto, specialmente se accomunate dalla presenza di uno o più soci in comune. Infine, per il settore immobili e commercio, sono sospette la disponibilità di immobili o altri beni di pregio da parte di nominativi privi delle necessarie disponibilità economiche o patrimoniali, in assenza di plausibili giustificazioni legate alla residenza o alla sede di attività^[74]. Rientrano tra i segnali di rischio anche l'acquisto di beni immobili (specie se di pregio) per importi rilevanti da parte di società scarsamente capitalizzate o con notevole deficit patrimoniale, o se tali acquisti sono effettuati in un ristretto arco di tempo, in particolare in presenza di un'ampia differenza tra prezzo di vendita e di acquisto. È, altresì, anomalo il ripetuto acquisto di immobili in breve tempo senza ricorso a mutui immobiliari o altre forme di finanziamento. Altri elementi di sospetto includono le operazioni di acquisto e vendita di beni o attività tra società riconducibili allo stesso gruppo, lo svolgimento di attività commerciali soggette ad autorizzazioni da parte di nominativi privi delle necessarie disponibilità e l'acquisto o la richiesta di licenze di commercio per importi rilevanti da parte di società scarsamente capitalizzate. Chiudono la lista il ripetuto subentro in licenze di commercio in un ristretto arco di tempo, il frequente affitto o subaffitto di attività, o il ripetuto rilascio di licenze commerciali senza l'avvio dell'attività produttiva.

Un ulteriore ausilio per l’individuazione delle operazioni da segnalare, complementare agli indicatori, è offerto dai modelli e schemi rappresentativi di comportamenti anomali sul piano economico e finanziario, relativi a specifici settori di operatività o a singoli fenomeni^[75]. Essi mettono in correlazione particolari sequenze logico-temporali di fatti e comportamenti, ai quali l’esperienza porta a ricondurre determinati fenomeni criminali.

6. PNRR e indicatori di rischio di riciclaggio nel contesto post-pandemico.

Come già ricordato nei paragrafi precedenti, l’esigenza di rafforzare i presidi antiriciclaggio, anche attraverso la necessaria integrazioni con quelli volti a prevenire il fenomeno corruttivo, assume ancor maggior valore nel contesto post-pandemico di assegnazione delle risorse del PNRR. A tal proposito, l’Ufficio Parlamentare di Bilancio^[76] ha ravvisato che gli Enti locali si sono trovati a gestire direttamente un importo compreso tra il 35% e il 37% dei fondi complessivi. Ciò in un contesto caratterizzato da scadenze strette e tassative e da semplificazioni amministrative che, inevitabilmente, hanno finito per mettere sotto stress le strutture di controllo degli enti stessi, specie se di piccole dimensioni. Pertanto, le amministrazioni sono particolarmente esposte a rilevanti rischi di fenomeni corruttivi, di mala gestio, a tentativi di infiltrazione da parte di organizzazioni criminali, con possibili gravi effetti distorsivi sulla corretta allocazione delle risorse e sull’integrità del sistema.

Per questo motivo, a partire dal mese di maggio 2022, è stato reso disponibile uno specifico strumento di qualificazione delle informative di operazioni sospette: il fenomeno PN1 – anomalie connesse all’attuazione del PNRR^[77]. Tale strumento ha permesso ai soggetti responsabili delle segnalazioni una rapida rilevazione e comunicazione delle segnalazioni, laddove fossero stati individuati i diversi fattori di anomalia legati all'esecuzione del PNRR, ivi compresa la possibilità di infiltrazioni criminali derivanti dall'emergenza sanitaria. In particolare, gli uffici pubblici vengono sensibilizzati all’adozione di presidi funzionali all’individuazione e alla comunicazione delle operazioni sospette, con particolare riguardo:

− all’obbligo di individuare il gestore incaricato di vagliare le informazioni disponibili su ciascun intervento rientrante nel Piano e di valutare l’eventuale ricorrenza di sospetti da comunicare alla UIF, precisando che, per quanto concerne le Amministrazioni centrali titolari di interventi che non abbiano ancora provveduto a tale nomina, lo stesso possa essere individuato nell’ambito della funzione di controllo prevista ai fini del PNRR;

− all’obbligo, previsto dall’art. 22 del Regolamento (UE) 2021/241, di individuare, in relazione ai destinatari dei fondi e agli appaltatori, il titolare effettivo come definito dalla disciplina antiriciclaggio. A questo riguardo, si sottolinea peraltro l’opportunità che le pubbliche amministrazioni tengano conto della nozione e delle indicazioni contenute nel d.lgs. 231/2007, si avvalgano degli ausili derivanti da database pubblici o privati, ove accessibili, e tengano evidenza dei criteri seguiti per l’individuazione della titolarità effettiva;

− all’obbligo, previsto dall’art. 9, comma 4, del decreto legge n. 77/2021, di assicurare, nell’attuazione degli interventi del PNRR, la completa tracciabilità delle operazioni e la tenuta di una apposita codificazione contabile per l’utilizzo delle risorse, secondo le indicazioni fornite dal Ministero dell’Economia e delle finanze. A tal proposito, si evidenza l’opportunità di garantire al gestore la piena accessibilità alle informazioni e alla documentazione inerente all’esecuzione dei progetti e alla rendicontazione delle spese.

La necessità di integrare i presidi anticorruzione e antiriciclaggio ha trovato, infine, la sua concretizzazione nell’elaborazione, da parte di UIF, di 12 indicatori capaci di individuare potenziali comportamenti corruttivi negli appalti pubblici italiani. Tali indicatori, calcolati per le gare pubblicate in Italia tra gennaio 2018 e giugno 2023, identificano caratteristiche specifiche della gara d’appalto o del processo di aggiudicazione del contratto, che possono segnalare una potenziale vicinanza a contesti corruttivi^[78]. Tali indicatori misurano diverse dimensioni, tuttavia è opportuno precisare, sin da subito, che non tutti gli indicatori riflettono necessariamente attività illecite: in alcuni casi, eventuali anomalie possono derivare da condizioni particolari o emergenziali. Tuttavia, la presenza di molteplici indicatori in una singola gara o in una serie di gare del medesimo committente può essere un segnale di pratiche consolidate non conformi alle normative in vigore.

Gli indicatori proposti vengono suddivisi in 4 categorie: la prima riguarda le caratteristiche della gara, la seconda le caratteristiche del processo di assegnazione, le ultime due rispettivamente le caratteristiche dell’offerente vincitore e le comunicazioni mancanti (verso ANAC). I 5 indicatori appartenenti alla prima categoria sono volti a evidenziare il grado concorrenza e trasparenza della gara. Le procedure non aperte, infatti, lasciano maggiore discrezionalità alle autorità appaltanti, creando opportunità per favorire determinate imprese o per evitare la competizione. Così come l’assegnazione diretta permette alla stazione appaltante di selezionare direttamente l’impresa senza una gara pubblica e, pertanto, senza una vera valutazione delle alternative o del miglior rapporto qualità-prezzo. A sottolineare ulteriormente i predetti rischi, derivanti da gare non aperte o da assegnazioni dirette, i due indicatori successivi ravvisano la presenza di eventuali scelte delle procedure in maniera incoerente rispetto alla normativa vigente, ad esempio in assenza delle necessarie giustificazioni previste dalla legge. Il quinto indicatore si sofferma, invece, sull’utilizzo del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa che, sebbene permetta di considerare anche parametri qualitativi oltre al prezzo, può mascherare decisioni soggettive non basate su una valutazione trasparente e obiettiva. Il successivo gruppo di indicatori si sofferma, invece, sulle caratteristiche dell’assegnazione andando a verificare il numero di gare per cui è stata presentata un’unica offerta, o, nel caso del ricorso alla procedura negoziata, se il numero di aziende invitate è inferiore al minimo previsto dalla legge. In entrambi i casi, la mancanza di concorrenza è un segnale di allarme per potenziali comportamenti collusivi o pratiche di corruzione: questo può essere sintomo di gare costruite in modo da favorire una singola impresa, o di accordi collusivi tra gli offerenti per spartirsi i contratti^[79]. Anche la richiesta di subappalto da parte del vincitore dell’appalto può segnalare un rischio di opacità, poiché delegando parti del lavoro ad altre imprese, il controllo diretto sull’esecuzione del contratto da parte dell’autorità appaltante viene ridotto. Questo può facilitare pratiche corruttive, come la manipolazione dei costi o l’assegnazione di subappalti a imprese vicine a interessi personali dell’appaltatore principale. In alcuni casi, il subappalto può essere utilizzato anche per ricorrere a “false fatturazioni” come modalità corruttiva^[80]. Altro interessante indicatore di rischio è dato dalla ricorrenza della vincita di gara da parte dello stesso offerente con la stessa autorità appaltante: laddove sia eccessiva può indicare una relazione preferenziale tra l’offerente e l’autorità appaltante. Infine, l’ultima categoria di indicatori si concentra, invece, sulla mancanza di comunicazione di alcuni aspetti rilevanti quali l’inizio o la fine del contratto o le fonti di finanziamento. La mancanza di tali informazioni può celare problematiche relative alla fase di esecuzione del contratto o un’opacità nella gestione dei fondi pubblici con il rischio che questi ultimi vengono utilizzati in modo illecito o che non vengano rispettate le finalità per cui erano stati stanziati.

Gli indicatori proposti presentano diversi potenziali utilizzi nell’ambito dell’antiriciclaggio. In particolare, nell’analisi strategica, possono consentire l’elaborazione di mappe di rischio territoriale e settoriale; in ambito operativo, permettono di arricchire il patrimonio informativo che supporta le funzioni istituzionali della UIF. Inoltre, potrebbero essere utilizzati come strumento preliminare di screening per orientare l’azione delle altre autorità, ad esempio nel monitoraggio dell’utilizzo dei fondi pubblici, inclusi quelli previsti dal PNRR. Questi possibili utilizzi suggeriscono che tali indicatori possano contribuire al rafforzamento delle misure di prevenzione e contrasto alla corruzione e al riciclaggio, migliorando la capacità delle istituzioni di identificare e mitigare i rischi associati a condotte illecite nel settore degli appalti pubblici^[81].

7. Conclusioni

Le presenti conclusioni ci portano ad analizzare sostanzialmente tre aspetti. Il primo nasce dall’esigenza di sottolineare il legame tra i fenomeni analizzati e, quindi, la necessaria integrazione dei relativi presidi. Il secondo, deriva dalla necessità di prendere coscienza della scarsa consapevolezza, come si riscontra dall’esiguità del relativo flusso, che ancora si riscontra nella PA circa l’importanza del contributo che le segnalazioni possono dare all’azione di prevenzione. Infine, è utile, altresì, sottolineare l’importanza di una fattiva collaborazione inter-istituzionale a livello domestico che, potrebbe esser formalizzata attraverso il riconoscimento di ANAC come unico referente.

Procedendo con ordine, come abbiamo modo di comprendere nel corso dell’elaborato, appare ormai chiaro come il riciclaggio agisca in continuità con la corruzione, trasformando da potenziale in effettiva la possibilità di goderne i proventi^[82]. La continuità tra i due fenomeni sottende la complementarietà degli stessi. Pertanto, i benefici che possono scaturire da una gestione integrata dei sistemi di contrasto, qualora efficienti, creerebbero un opposto, e altrettanto significativo, circolo virtuoso a beneficio dell’integrità e della legalità dell’economia e dell’azione pubblica^[83]. In altre parole, gli uffici pubblici sono chiamati all’applicazione dei relativi presidi. Tale esigenza scaturisce, come abbiamo visto, al fine di evitare che l’amministrazione venga in contatto con soggetti coinvolti in attività criminali e che l’azione pubblica, di conseguenza, concorra involontariamente ad alterare il fisiologico funzionamento dei circuiti economici. La normativa antiriciclaggio, infatti, viene a collocarsi nel più ampio alveo delle regole tese a tutelare l’integrità e la legalità dell’attività amministrativa e a garantirne l’efficienza anche in termini di corretta allocazione dei flussi di spesa pubblica^[84]. Per questo ciascun operatore è chiamato a dotarsi di assetti organizzativi capaci, attraverso procedure e controlli idonei a tale gestione, di attivare i tradizionali strumenti di responsabilità e controllo dell’azione amministrativa per la verifica della legittimità dei comportamenti, dell’economicità della gestione pubblica, della correttezza delle decisioni, della corretta allocazione delle risorse economiche^[85].

In particolare, l’approccio cd. risk based nella declinazione dei presidi, impone alle pubbliche amministrazioni di mappare i processi interni in modo da individuare e presidiare le aree di attività maggiormente esposte al rischio. Ciò si rivela essenziale sia a fini anticorruzione che dell’antiriciclaggio, poiché porta le singole amministrazioni a esplorare le proprie aree di vulnerabilità e ad adottare le misure di mitigazione ritenute di volta in volta più appropriate. Si tratta di un’attività ricognitiva che occorre sia condotta in modo unitario, in una logica di “valutazione e gestione integrata dei rischi” derivanti dall’esposizione delle stesse amministrazioni sia a rischi (per lo più interni) di corruzione, sia a rischi di infiltrazione, utilizzo o abuso delle procedure pubbliche a scopi di riciclaggio o di finanziamento del terrorismo^[86]. Sul versante operativo, infatti, vi sono policy capaci di garantire una gestione virtuosa delle risorse finanziare. A tal proposito è opportuno assicurare, nei rapporti con l'esterno, che ogni controparte sia perfettamente identificata e registrata. Non è ammesso, infatti, operare con soggetti anonimi o sulla base di dati incompleti, così come non si possono accettare pagamenti che non siano giustificati da una documentazione chiara, come una fattura di vendita. Anche la gestione dei flussi monetari deve seguire criteri di assoluta linearità. Questo significa che i pagamenti devono rispettare quanto pattuito nei contratti, evitando frazionamenti anomali o l'invio di fondi verso Paesi che non corrispondano alla reale sede del fornitore. Inoltre, per prevenire qualsiasi rischio di riciclaggio o malversazione, occorre evitare l'uso di contanti oltre i limiti di legge, così come l'impiego di conti o libretti anonimi e i pagamenti a soggetti terzi che non abbiano una giustificazione contrattuale definita. Sul piano organizzativo, è necessario assicurare l’adozione di modelli che garantiscono la separazione delle funzioni in modo che ogni ruolo aziendale conosca esattamente cosa può firmare e quali sono i propri limiti di spesa. Allo stesso modo è necessario assicurare che l’intero operato dell’ente sia completamente tracciabile. Ogni attività deve essere documentata e archiviata in modo che sia sempre possibile ricostruirne la logica e la correttezza. Questo impianto di norme interne, costantemente aggiornato per prevenire rischi di corruzione, trova la sua reale efficacia nella formazione del personale ossia nella predisposizione di percorsi didattici specifici per i propri dipendenti, affinché chiunque operi in aree sensibili abbia gli strumenti e la consapevolezza necessari per agire nel pieno rispetto della legalità.

Purtroppo, le segnalazioni nel settore pubblico sono ancora carenti. Negli anni si registra, infatti, un flusso informativo ancora molto contenuto. I controlli antiriciclaggio, anche laddove effettuati, vengono spesso intesi in modo formale e ridotti alla mera compilazione di check list costruite sulla base degli indicatori di anomalia che, pur funzionali all’avvio della collaborazione, rischiano di burocratizzare e rendere automatico l’invio della comunicazione alla UIF, in contrasto con lo spirito della normativa e con il significato stesso e la portata degli indicatori. L’esiguità del flusso di comunicazioni della PA è indicativa di una consapevolezza ancora ridotta del contributo che essa può dare all’azione di prevenzione come fonte preziosa di informazioni per intercettare fattispecie a rischio di riciclaggio e per arricchire il patrimonio informativo della UIF, di cui beneficia anche l’analisi delle segnalazioni provenienti da altri attori del sistema di prevenzione del riciclaggio. D’altro canto, l’implementazione di procedure specifiche nell’ambito delle attività amministrative potrebbe rappresentare un importante fattore di miglioramento della qualità dell’azione amministrativa^[87].

Infine, nel contesto della collaborazione inter-istituzionale a livello domestico si colloca anche la crescente rilevanza delle relazioni tra la UIF e l’ANAC. È importante che ciascuna autorità, nell’esercizio delle rispettive funzioni istituzionali (anche di controllo) e nel rispetto dei reciproci vincoli di riservatezza, sia propensa a scambiare informazioni utili a individuare fattori di rischio connessi con fenomeni corruttivi, ovvero suscettibili di pregiudicare il corretto funzionamento dei presidi anticorruzione nella pubblica amministrazione o, comunque, l’efficace adempimento degli obblighi di segnalazione di operazioni sospette da parte degli uffici pubblici. Preziosissima la collaborazione tra le due autorità nell’individuazione di tipologie di attività o di condotte indicative di operazioni sospette, con particolare riferimento ai settori maggiormente esposti al rischio di riciclaggio e corruzione, alla definizione di modelli o schemi rappresentativi di comportamenti anomali, all’elaborazione di parametri, fattori di rischio e indicatori per la prevenzione della corruzione, all’effettuazione di analisi e studi congiunti su specifici settori o fenomeni, alla sensibilizzazione delle pubbliche amministrazioni, anche attraverso iniziative formative, circa il corretto adempimento degli obblighi antiriciclaggio. In questo senso, oltre alla possibilità di utilizzare quegli strumenti già previsti in sede di prevenzione alla corruzione, a livello istituzionale riconoscere ANAC come unico referente potrebbe senza dubbio facilitarne il coordinamento. In questo senso, anche la coincidenza in un unico soggetto delle cariche di gestore antiriciclaggio e RPCT non può che mirare alla tutela di una visione di insieme nella prevenzione di due fenomeni strettamente interconnessi e quindi all’applicazione di strategie integrate di gestione del rischio.

BIBLIOGRAFIA

Allegretti U., Amministrazione Pubblica e Costituzione, Cedam, Padova, 1996.

Bartolozzi D., Gara M., Marchetti D.J., Masciandaro D., La governance delle autorità nazionali antiriciclaggio (FIU): teoria, istituzioni ed evidenze empiriche, Working Paper dell’Università Bocconi n. 126, dicembre 2019.

Borrello I., Cosenza I., Di Rienzo M., Donini V. M., Ferrarini A., Lo Santo R., I doveri antiriciclaggio della PA. Un’analisi empirica dei fattori abilitanti svolta nell’ambito della Comunità di pratica degli RPCT, Roma.

Borrello I., I presidi antiriciclaggio e il contrasto alla corruzione. L’esperienza dell’Unità di Informazione Finanziaria per l’Italia, in JournalsUniUrb, 2017.

Cantone R., Carloni E., Corruzione e anticorruzione: dieci lezioni, Feltrinelli, 2018.

Cass., sez. II, 18 aprile 2007, n. 9312.

Castaldi G., Clemente C., La normativa in tema di prevenzione del riciclaggio: autorità, regole e controlli, in Quaderni dell’antiriciclaggio, Roma, n. 20/2023.

Castaldi G., L’azione di prevenzione e contrasto del riciclaggio, Testimonianza del Direttore dell’Unità di Informazione Finanziaria davanti alla Commissione Parlamentare d’inchiesta sul fenomeno della mafia e sulle altre associazioni criminali anche straniere, Roma, 28 giugno 2011;

Castaldi G., L’Unità di informazione finanziaria (UIF) nel “sistema” italiano antiriciclaggio: l’attività svolta; i problemi aperti, Intervento del Direttore dell’UIF al seminario “Normativa antiriciclaggio a tutela del mercato”, Napoli, 2 luglio 2009.

Castaldi G., L’Unità di informazione finanziaria (UIF): funzioni e organizzazione, Intervento del Direttore dell’UIF al convegno “Normativa antiriciclaggio. Evoluzione del quadro regolamentare e connessi aspetti procedurali e operativi”, Sassari, Camera di Commercio, 17 aprile 2009.

Castaldi G., La segnalazione delle operazioni sospette all’Unità di informazione finanziaria (UIF). Obblighi e responsabilità, Intervento al convegno “Legalità, antiriciclaggio e rischi professionali: il fenomeno, il ruolo delle imprese e degli operatori del settore finanziario”, Castelnuovo del Garda, 31 gennaio 2012.

Chessa O., Voto popolare e sistema elettorale nella Costituzione italiana, in Rivista AIC, 3/2017.

Clarich M. – Mattarella B.G., La prevenzione della corruzione, in B.G. Mattarella, M. Pellissero (a cura di), La Legge anticorruzione. Prevenzione e repressione della corruzione, Torino 2013, ANAC, PNA 2013; Roma 2014.

Clemente C., Prevenzione del riciclaggio e della corruzione: strategie convergenti, modelli comuni, possibili integrazioni, Roma, Camera dei Deputati, 9 novembre 2015.

Di Corrado A., Rischio corruttivo negli appalti pubblici, dagli indicatori ai futuri utilizzi, in Riskcompliance.it, 2 ottobre 2024.

Flick G.M., Governance e prevenzione della corruzione: dal pubblico al privato o viceversa?, in Rivista dell’Associazione Italiana dei Costituzionalisti, n. 2/2015.

Galdi M., La corruzione come disvalore costituzionale, In Federalismi 30 Ottobre 2019.

Gara M., Iezzi S., Siino M., Il rischio corruttivo negli appalti pubblici: una proposta di indicatori sulla base di dati ufficiali, Sintesi non tecnica dello studio “corruption risk indicators in public procurement:a proposal using italian open data”, in Quaderni dell’antiriciclaggio n. 23/2024.

Giordano A. – Chiariello P., Monnezza di Stato, La Terra dei fuochi nell’Italia dei veleni, Minerva edizioni, Bologna, 2015.

Lo Santo R., Borrello I., Cosenza I., Fazzini R., Fiorini F., Marzano R., Filodemo F., Le Pubbliche amministrazioni nel sistema di prevenzione del riciclaggio, in Quaderni dell’antiriciclaggio, Roma, n. 19/2022.

Nico A.M., La corruzione nella prospettiva dei doveri costituzionali degli affidatari di funzioni pubbliche, La corruzione nella prospettiva dei doveri costituzionali degli affidatari di funzioni pubbliche, in Costituzionalismo.it, 3/2016, 25 gennaio 2017.

Nicolosi C., Anticorruzione e antiriciclaggio: spunti critici, in Ambientediritto.it.

Nicotra I., La dimensione della trasparenza tra diritto alla accessibilità totale e protezione dei dati personali: alla ricerca di un equilibrio costituzionale, in Federalismi, 3 Giugno 2015.

Nicotra I., Posizione di minoranza espressa dal Consigliere, Prof. Ida Nicotra, in www.anticorruzione.it.

Parisi N., La prevenzione della corruzione nel modello internazionale europeo, in Federalismi, 8 Maggio 2019,

Patroni Griffi A., Il fondamento costituzionale della legislazione in tema di trasparenza e di lotta alla corruzione: alcune riflessioni, Forum di Quaderni Costituzionali, 29 Marzo 2016.

Ruggeri A., I diritti sociali al tempo delle migrazioni, in Osservatorio costituzionale AIC, 2/2018, 9 luglio 2018.

Sigaudo M., PNRR, Antiriciclaggio negli EntiLocali, in studiosigaudo.com, 12 Ottobre 2022.

UIF, Rapporto annuale per il 2011.

Van de Broek M., Preventing Money Laundering, Eleven, 2015.

Vannucci A., L’evoluzione della corruzione in Italia: evidenza empirica, fattori facilitanti, politiche di contrasto, in Astrid, 2010.

[1] La condotta complessiva comprende la realizzazione di reati suscettibili di generare proventi, l’acquisizione delle relative disponibilità illecite, il compimento su di esse di una serie potenzialmente assai ampia di atti di occultamento, trasferimento, trasformazione. Si tratta di un’attività organizzata, che attinge a una serie estesa di reati presupposto (a seconda del “comparto” in cui opera l’organizzazione) e si riverbera, a valle, in complesse operazioni di “ripulitura” attraverso molteplici passaggi (nei luoghi fisici, nella titolarità giuridica, nella natura delle disponibilità). Traendo vantaggio dalla diversità dei presìdi nazionali e dalla diversa intensità dei controlli, ai criminali conviene distribuire le fasi “produttive” (illeciti generatori di proventi), le operazioni di collocamento e trasformazione, l’imputazione e l’intestazione dei beni in diversi luoghi, scegliendo di volta in volta le giurisdizioni più “ospitali”. L’attitudine transnazionale del riciclaggio si presta dunque a forme di arbitraggio, sia da parte della criminalità sia – duole constatarlo – da parte degli ordinamenti nazionali, coinvolti in meccanismi nocivi di “concorrenza” per mantenere il massimo grado di attrattività di capitali, collocando al minimo la soglia dei controlli preventivi e dell’enforcement. Così sul punto G. Castaldi, C. Clemente, La normativa in tema di prevenzione del riciclaggio: autorità, regole e controlli, in Quaderni dell’antiriciclaggio, Roma, n. 20/2023, p. 11.

[2] C. Clemente, Prevenzione del riciclaggio e della corruzione: strategie convergenti, modelli comuni, possibili integrazioni, Roma, Camera dei Deputati, 9 novembre 2015, p. 4.

[3] R. Lo Santo, I. Borrello, I. Cosenza, R. Fazzini, F. Fiorini, R. Marzano, F. Filodemo, Le Pubbliche amministrazioni nel sistema di prevenzione del riciclaggio, in Quaderni dell’antiriciclaggio, Roma, n. 19/2022, p. 9.

[4] I. Borrello, I presidi antiriciclaggio e il contrasto alla corruzione. L’esperienza dell’Unità di Informazione Finanziaria per l’Italia, in JournalsUniUrb, 2017, p. 4.

[5] C. Clemente, Prevenzione del riciclaggio e della corruzione: strategie convergenti, modelli comuni, possibili integrazioni, cit., p. 5.

[6] I. Borrello, I. Cosenza, M. Di Rienzo, V. M. Donini, A. Ferrarini, R. Lo Santo, I doveri antiriciclaggio della PA. Un’analisi empirica dei fattori abilitanti svolta nell’ambito della Comunità di pratica degli RPCT, Roma, p.4.

[7] I. Borrello, I presidi antiriciclaggio e il contrasto alla corruzione. L’esperienza dell’Unità di Informazione Finanziaria per l’Italia, cit., p. 4. L’autore sottolinea come entrambi i sistemi di contrasto si basino sull’esigenza di affiancare al sistema di repressione un’attività di prevenzione che, come è stato rilevato, dovrebbe mirare “non tanto alla scoperta di reati già commessi (…) quanto e soprattutto alla realizzazione di un contesto organizzativo e di trasparenza che cerchi di impedire e/o ostacolare la commissione di reati, rendendola più difficile e più rischiosa” (G.M. Flick, Governance e prevenzione della corruzione: dal pubblico al privato o viceversa?, in Rivista dell’Associazione Italiana dei Costituzionalisti, n. 2/2015, p. 8). L’autore sottolinea, inoltre, che, con riferimento all’antiriciclaggio, l’art. 2 del d.lgs. 231/2007, ai commi 5 e 6, specifica che le misure dettate dal decreto “al fine di prevenire l’utilizzo del sistema finanziario e di quello economico per finalità di riciclaggio o di finanziamento del terrorismo”, sono “volte a tutelare l’integrità di tali sistemi e la correttezza dei comportamenti” e che “l’azione di prevenzione (…) è svolta in coordinamento con le attività di repressione dei reati di riciclaggio o di finanziamento del terrorismo”.

[8] Intesi con essi tutti quegli “atti e comportamenti che, anche se non consistenti in specifici reati, contrastano con la necessaria cura dell’interesse pubblico e pregiudicano l’affidamento dei cittadini nell’imparzialità delle amministrazioni e dei soggetti che svolgono attività di pubblico interesse”, dunque una visione di corruzione in cui “a prescindere dalla rilevanza penale, rilevi il malfunzionamento dell’amministrazione a causa dell’uso distorto delle funzioni attribuite” che si sostanzia, quindi, nel piegare i poteri conferiti da un mandato ad un interesse privato, individuale, nel far prevalere dunque una situazione di conflitto di interesse: quello privato a discapito di quello pubblico. Così sul punto N. Parisi, La prevenzione della corruzione nel modello internazionale europeo, in Federalismi, 8 Maggio 2019, pp. 8-9 che fa riferimento a quanto sostenuto in M. Clarich, B.G. Mattarella, La prevenzione della corruzione, in B.G. Mattarella, M. Pellissero (a cura di), La Legge anticorruzione. Prevenzione e repressione della corruzione, Torino 2013, p. 61, ANAC, PNA 2013; Roma 2014, p.13.

[9] O wrongdoing, nella sua sfumatura sociologica, ad indicare, comunque, tutti quei comportamenti volti a piegare ad un interesse privato il bene pubblico come ricorda N. Parisi, La prevenzione della corruzione nel modello internazionale europeo, cit., che si rifà a quanto sostenuto in A. Vannucci, L’evoluzione della corruzione in Italia: evidenza empirica, fattori facilitanti, politiche di contrasto, in Astrid, 2010.

[10] In fisica è trasparente il corpo da cui traspare la luce.

[11] I. Nicotra, si legga in merito Posizione di minoranza espressa dal Consigliere, Prof. Ida Nicotra, in www.anticorruzione.it, p.2.

[12] I. Nicotra, La dimensione della trasparenza tra diritto alla accessibilità totale e protezione dei dati personali: alla ricerca di un equilibrio costituzionale, in Federalismi, 3 Giugno 2015, p. 5.

[13] Ibidem, p. 4.

[14] R. Cantone, E. Carloni, Corruzione e anticorruzione: dieci lezioni, che sul punto cita le parole del giudice americano Brandeis, Feltrinelli, 2018, p. 98.

[15] Ibidem, p. 101.

[16] I. Nicotra, Posizione di minoranza espressa dal Consigliere, Prof. Ida Nicotra, cit., p.1.

[17] M. Galdi La corruzione come disvalore costituzionale, In Federalismi 30 Ottobre 2019, che fa riferimento ad un passaggio di R. Cantone, E. Carloni, Corruzione e anticorruzione: dieci lezioni, cit., p. 118 in cui il Pres. Della Repubblica Sandro Pertini affermò a chiare lettere come la corruzione fosse “nemica della Repubblica”. Lo stesso autore ricorda come la lotta alla corruzione, seppur non espressamente menzionata nella Costituzione, trova un suo fondamento nelle esigenze di tutelare i principi di imparzialità e buon andamento, di contenere i conti pubblici nell’azione amministrativa, nel salvaguardare l’accesso mediante pubblico concorso per consentire una reale selezione dei più capaci e meritevoli (art. 97), ed ancora nella diretta responsabilità dei funzionari e dei dipendenti (art. 28), nel dovere per i pubblici impiegati di essere al servizio esclusivo della nazione (art. 98), nonché nel dovere per tutti i cittadini di fedeltà alla Repubblica richiedendo in particolare a coloro cui sono affidate pubbliche funzioni “il dovere di adempierle con disciplina ed onore” (art. 54). Ma – continua l’autore - andando oltre quella cornice tracciata dalla c.d. “Costituzione amministrativa” che pur da sola disegna “un quadro di riferimento nitido e di alto contenuto valoriale”, la lotta alla corruzione trova una sua legittimazione nell’esigenza di contrastare il disvalore che essa genera: intaccando le pari opportunità, che dovrebbero essere invece tutelate così come sarebbe richiesto dal I comma dell’art. 3 Cost., negando quei diritti sociali spesso già di per sé precari ed andando, in ultima analisi, a minare le fondamenta stesse dello “Stato di diritto, principio implicito e strutturale del nostro ordinamento, nella misura in cui la sua diffusione sistematica implica l’altrettanto sistematica violazione delle norme giuridiche; viziando la democrazia (art. 1 Cost.), perché certamente il voto espresso in base a logiche corruttive e clientelari non è veramente «libero» (art. 48 Cost.) fino ad arrivare a compromettere potenzialmente la sovranità stessa dello Stato, lì dove introduce disdicevoli forme di subalternità nei confronti di Stati esteri viola evidentemente i doveri inderogabili enunciati nell’art. 2 Cost.; sottrae risorse alla possibilità di rendere effettivo il diritto al lavoro (art. 4 Cost.), alla promozione della cultura e della ricerca, potendo arrivare a danneggiare direttamente il paesaggio e l’ambiente (art. 9 Cost.) mortifica la libertà di iniziativa economica privata (art. 41 Cost.); sottrae in generale enormi risorse per la realizzazione di tutti i diritti sociali (dai diritti della famiglia, al diritto alla salute, alla previdenza, all’assistenza, ecc.) e quindi all’esperimento del compito principale della Repubblica, che è quello di operare per il pieno sviluppo della persona umana (art. 3, comma 2, Cost.). Sul concetto di “Costituzione amministrativa” l’autore fa riferimento alle opere di U. Allegretti, Amministrazione Pubblica e Costituzione, Cedam, Padova, 1996, p. 8. e più recentemente a A. Patroni Griffi, Il fondamento costituzionale della legislazione in tema di trasparenza e di lotta alla corruzione: alcune riflessioni, in Forum di Quaderni Costituzionali, 29 Marzo 2016, p. 4; A.M. Nico, La corruzione nella prospettiva dei doveri costituzionali degli affidatari di funzioni pubbliche, La corruzione nella prospettiva dei doveri costituzionali degli affidatari di funzioni pubbliche, in Costituzionalismo.it, 3/2016, 25 gennaio 2017, la quale ritiene che la «Costituzione amministrativa» individui in generale «i principi dell’agire non solo della Pubblica Amministrazione, intesa come Stato-apparato bensì, anche, del singolo cittadino affidatario di funzioni pubbliche». L’autore, infine, fa riferimento alle letture proposte da: A. Ruggeri, I diritti sociali al tempo delle migrazioni, in Osservatorio costituzionale AIC, 2/2018, 9 luglio 2018, p. 25, per cui piuttosto che invocare insostenibilità delle prestazioni di solidarietà stante la scarsità delle risorse a disposizione, occorrerebbe più coraggio per andare a risolvere i “due autentici guasti strutturali della società”: la corruzione e l’iniqua distribuzione della ricchezza; O. Chessa, Voto popolare e sistema elettorale nella Costituzione italiana, in Rivista AIC, 3/2017; A. Giordano, P. Chiariello, Monnezza di Stato, La Terra dei fuochi nell’Italia dei veleni, Minerva edizioni, Bologna, 2015 che ricordano il dramma della “Terra dei fuochi” dove sono stati interrati negli anni rifiuti tossici e rifiuti speciali di vario genere, con conseguente grave danno per la salute pubblica.

[18] La definizione di riciclaggio è riassumibile, con quanto riportato all’art. 2 del “Decreto Antiriciclaggio” n. 231/2007 e successive integrazioni, come: a) la conversione o il trasferimento di beni, effettuati essendo a conoscenza che essi provengono da un’attività criminosa o dalla partecipazione a tale attività, allo scopo di occultare o dissimulare l’origine illecita dei beni medesimi o di aiutare chiunque sia coinvolto in tale attività a sottrarsi alle conseguenze giuridiche delle proprie azioni; b) l’occultamento o la dissimulazione della reale natura, provenienza, ubicazione, disposizione, movimento, proprietà dei beni o dei diritti sugli stessi, effettuati essendo a conoscenza che tali beni provengono da un’attività criminosa o da una partecipazione a tale attività; c) l’acquisto, la detenzione o l’utilizzazione di beni essendo a conoscenza, al momento della loro ricezione, che tali beni provengono da un’attività criminosa o da una partecipazione a tale attività; d) la partecipazione a uno degli atti di cui alle lettere precedenti, l’associazione per commettere tale atto, il tentativo di perpetrarlo, il fatto di aiutare, istigare o consigliare qualcuno a commetterlo o il fatto di agevolarne l’esecuzione.

[19] C. Nicolosi, Anticorruzione e antiriciclaggio: spunti critici, in Ambientediritto.it, p. 5.

[20] Ibidem, p. 6.

[21] Ibidem, p. 6. L’autore sul punto riporta le dichiarazioni di R. Cantone, già Presidente dell’ANAC, in occasione del suo intervento presso la residenza dell’ambasciatore britannico in Italia, 9 marzo 2017: «Disponendo di grandi risorse liquide, le consorterie criminali hanno necessità del reimpiego dei capitali nelle attività lecite per renderli utilizzabili. Di fatto, si tratta di un doping dell’economia che uccide la concorrenza delle aziende sane e mina l’efficienza, dal momento che vengono abbandonati i criteri di merito. Ed èin questo passaggio che spesso si annidano i fenomeni di corruzione, perché l’ingresso nel sistema legale del denaro sporco richiede la necessità di entrare in rapporto con la Pubblica amministrazione e talvolta la politica». Il testo dell’intervento è reperibile in https://www.anticorruzione.it/-/intervento-del-presidente-raffaele-cantone-presso-la-residenza-dell-ambasciatore-britannico-in-italia?inheritRedirect=true&redirect=%2Fanac-spiega%3Ftag%3D2012%26category%3D119121%26start%3D50.

[22] Ibidem, p. 9. L’ambito soggettivo delineato dall’art. 3 comprende: (i) appaltatori, (ii) subcontraenti delle filiere, prestatori di servizi, fornitori e (iii) concessionari di finanziamenti pubblici, anche europei, a qualsiasi titolo interessati ai lavori, alle forniture e ai servizi pubblici. Non sono, invece, soggetti agi obblighi di tracciabilità i percettori di agevolazioni o finanziamenti pubblici (nazionali ed europei) a sostegno dell’attività di impresa, laddove non siano riconducibili a prestazioni di forniture, servizi o lavori pubblici strettamente intesi. L’ambito oggettivo dell’art. 3 comprende i flussi finanziari derivanti da: (i) contratti di appalto di lavori (indipendentemente dall’esperimento di una gara e a prescindere dal valore), (ii) servizi e forniture, (iii) concessioni di lavoro e servizi (anche senza pagamenti diretti dell’ente pubblico), (iv) contratti di partenariato pubblico/privato, (v) contratti di subappalto, subfornitura e subcontratti, (vi) affidamenti diretti, e (vii) contratti affidati a contraente generale. Lo stesso autore ricorda, inoltre, che la disposizione si applica ai concessionari di lavori pubblici e di servizi, dal momento che la normativa comunitaria, con il d. lgs. n. 50/2016, definiscono la concessione come un contratto a titolo oneroso, con il quale la stazione appaltante affida l’esecuzione di lavori o la gestione di servizi, riconoscendo a titolo di corrispettivo unicamente il diritto di gestire l’opera o i servizi, o in tale diritto accompagnato da un prezzo, con assunzione in capo al concessionario, del rischio operativo. Ciò vale anche per le concessioni che non prevedono pagamenti diretti effettuati dall’ente pubblico concedente in favore del soggetto privato concessionario. È poi opportuno rammentare che, per le concessioni di lavori pubblici, la tracciabilità si applica anche agli affidamenti effettuati dal concessionario tramite gara. La tracciabilità si applica quindi anche agli affidamenti dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, indipendentemente dalla procedura di affidamento adottata.

[23] Così sul punto G. Castaldi e C. Clemente, La normativa in tema di prevenzione del riciclaggio: autorità, regole e controlli, cit., p. 23.

[24] C. Clemente, Prevenzione del riciclaggio e della corruzione: strategie convergenti, modelli comuni, possibili integrazioni, Roma, Camera dei Deputati, 9 novembre 2015, p. 6.

[25]La previgente legislazione in materia di prevenzione e contrasto del riciclaggio, basato sulla collaborazione attiva degli intermediari bancari e finanziari, prevedeva che le segnalazioni di operazioni sospette fossero inviate alle questure; il Nucleo Speciale di Polizia Valutaria della Guardia di Finanza (NSPV) aveva il compito di effettuare i successivi approfondimenti investigativi. Pochi anni dopo, il legislatore perveniva a una radicale modifica del meccanismo di segnalazione con l’adozione di un modello amministrativo di FIU. Il D.lgs. del 26 maggio 1997, n. 153, infatti accentrava le funzioni di ricezione delle segnalazioni presso l’Ufficio Italiano dei Cambi (UIC), prevedendo l’interposizione di tale Ufficio tra i soggetti tenuti alle segnalazioni e gli organi investigativi. La riforma intendeva favorire lo sviluppo della collaborazione attiva degli intermediari, prevedendo anche appositi presidi volti a tutelare la riservatezza dell’identità delle persone fisiche segnalanti. Con la riforma del 1997, ispirata dal convincimento che nel contrasto al riciclaggio fosse opportuno separare la fase preventiva da quella repressiva, si posero inoltre le basi per lo sviluppo della funzione di analisi finanziaria, quale fonte di arricchimento delle segnalazioni di operazioni sospette. In particolare, il D.lgs. 153/1997 attribuì all’UIC la facoltà di acquisire ulteriori informazioni presso i soggetti segnalanti; utilizzare archivi e dati in proprio possesso o comunque ad esso accessibili; effettuare approfondimenti coinvolgendo le competenze delle autorità di vigilanza di settore. Nel 1998 – nell’ambito del processo di adeguamento della normativa nazionale in materia di gestione delle riserve valutarie al Sistema europeo delle Banche Centrali – il D.lgs. 319 qualificava l’UIC come ente strumentale della Banca d’Italia, con specifici presidi di autonomia e indipendenza, attribuendo all’Ufficio, “a titolo principale e diretto”, i compiti antiriciclaggio, da esercitare sotto l’“alta vigilanza” del Ministro del Tesoro. Nel 2000, la legge 388 (legge finanziaria per il 2001), riconobbe all’UIC la qualifica di Unità di informazione finanziaria per l’Italia (artt.150 e 151). Il medesimo provvedimento rafforzò la posizione dell’UIC, attribuendo a tale Ufficio nuovi poteri, come l’emanazione di “indicazioni” per la rilevazione di operazioni sospette e l’archiviazione delle segnalazioni manifestamente infondate. Tali poteri, oltre a rappresentare un significativo potenziamento del ruolo di filtro tra segnalanti e autorità investigative, abbinati alla prevista “informazione di ritorno” al segnalante (c.d. feedback negativo), erano suscettibili di migliorare la qualità della collaborazione degli intermediari, favorendo l’individuazione di comportamenti ai quali ricollegare ipotesi di riciclaggio.

Nel 2007, il D.Lgs 231 di recepimento della terza direttiva antiriciclaggio istituiva l’Unità di Informazione Finanziaria (UIF), collocandola presso la Banca d’Italia in posizione di indipendenza e autonomia funzionale. L’Unità subentrava pertanto all’UIC, contestualmente soppresso, nelle funzioni di ricezione, analisi e trasmissione alle competenti autorità investigative delle informazioni sulle ipotesi di riciclaggio o finanziamento del terrorismo. Gli interventi normativi di recepimento delle successive direttive europee emanate in materia (decreti legislativi n. 90/2017 e n. 125/2019) hanno mantenuto fondamentalmente intatte le caratteristiche essenziali dell’apparato di prevenzione del 2007, consolidando comunque il ruolo della UIF quale autorità di raccordo tra la platea dei segnalanti e le autorità investigative e giudiziaria. Così sul punto G. Castaldi, C. Clemente, La normativa in tema di prevenzione del riciclaggio: autorità, regole e controlli, cit., pp. 65,66..

[26] Se la collocazione di una FIU all’interno di strutture di polizia (law enforcement model) o del sistema giudiziario (judicial model) presenta il vantaggio della maggiore fluidità con cui le informazioni finanziarie dovrebbero giungere agli organi investigativi o alla magistratura, consentendo – almeno in astratto – un sollecito avvio delle fasi di investigazione e repressione dei reati, l’istituzione presso autorità amministrative, quali ad esempio ministeri o banche centrali (administrative model), pone maggiore enfasi sulla preliminare valutazione della fondatezza della segnalazione, sull’arricchimento della stessa con ulteriori dati rilevanti per l’analisi, sulla costruzione di un patrimonio informativo destinato a dare impulso e orientamento alla successiva attività di indagine. Questa soluzione istituzionale assicura quindi una netta distinzione tra la vera e propria attività di prevenzione (nella quale l’intelligence finanziaria consente di isolare i casi effettivamente rilevanti) e quella incentrata sulla investigazione e repressione dei reati. Evita, inoltre, il coinvolgimento diretto dei segnalanti in attività investigative e, al contrario, incentiva la dialettica tra essi e l’autorità pubblica destinataria delle segnalazioni.

Vi sono anche paesi che si sono orientati per l’istituzione di FIU caratterizzate da differenti combinazioni dei modelli descritti in precedenza. Questa tipologia “ibrida” tenta di combinare gli elementi e le caratteristiche di tipo amministrativo, di polizia e giudiziario, al fine di beneficiare dei vantaggi rivenienti da ciascun modello, ma rischia di attenuare i vantaggi della specializzazione che connota ciascuno di essi. Si veda sul punto G. Castaldi, C. Clemente, La normativa in tema di prevenzione del riciclaggio: autorità, regole e controlli, cit., p. 65 che fanno riferimento alle considerazioni di Cfr. M. Van de Broek, Preventing Money Laundering, Eleven, 2015; D. Bartolozzi, M. Gara, D.J. Marchetti, D. Masciandaro, La governance delle autorità nazionali antiriciclaggio (FIU): teoria, istituzioni ed evidenze empiriche, Working Paper dell’Università Bocconi n. 126, dicembre 2019.

[27] Gli standard internazionali, nel prescrivere l’istituzione di una FIU in ogni ordinamento, ne individuano, quali caratteristiche essenziali deve soddisfare: l’autonomia operativa e gestionale, che dovrebbe assicurare efficienza ed escludere conflitti di interesse tra diverse finalità pubbliche; l’unicità, che garantisce una visione accentrata delle segnalazioni e dei fenomeni che se ne deducono; la specialità della funzione di analisi finanziaria rispetto a quella investigativa e giudiziaria; la capacità di scambiare informazioni in modo diretto e autonomo nel circuito delle FIU, senza necessità di trattati internazionali o di relazioni intergovernative; l’eterogeneità delle informazioni disponibili, che possono avere natura finanziaria, amministrativa e investigativa ed essere utilizzate sia per l’approfondimento finanziario sia per la collaborazione internazionale. In coerenza con tali principi, il legislatore ha collocato la UIF presso la Banca d’Italia, attribuendole una peculiare soggettività giuridica: l’Unità non ha personalità giuridica; l’organizzazione e il funzionamento sono disciplinate dalla Banca d’Italia con proprio regolamento. La stessa Banca attribuisce alla UIF mezzi finanziari, beni strumentali, risorse umane e tecniche per l’efficace perseguimento degli scopi istituzionali. Lasciando in secondo piano gli aspetti strutturali, il legislatore ha inteso privilegiare una soggettività fortemente ancorata alle funzioni. La delicatezza di queste ultime giustifica l’autonomia e l’indipendenza accordate dalla legge alla UIF e fa di quest’ultima un centro di imputazione, coordinamento e canalizzazione di dati e informazioni di rilevante interesse pubblico costituita presso la Banca d’Italia in posizione di autonomia e indipendenza in luogo del disciolto Ufficio italiano dei cambi, quale la struttura nazionale incaricata di ricevere, analizzare e comunicare alle autorità competenti le informazioni riguardanti ipotesi di riciclaggio o di finanziamento del terrorismo. Tra i diversi modelli di FIU presenti nel panorama internazionale, l’Italia ha optato, quindi, per un organismo di tipo amministrativo, secondo uno schema organizzativo idoneo a valorizzare e distinguere l’approfondimento finanziario delle segnalazioni rispetto all’analisi investigativa. Questo ruolo poggia sulla ricezione di segnalazioni di operazioni sospette, sull’analisi e l’approfondimento finanziario di tali segnalazioni, sulla conseguente trasmissione di quelle rilevanti per il seguito investigativo e giudiziario. La UIF può altresì sospendere operazioni sospette per un massimo di cinque giorni lavorativi, su richiesta del NSPV, della DIA, dell’Autorità giudiziaria, ovvero d’iniziativa, sempre che ciò non pregiudichi il corso delle indagini. Il provvedimento di sospensione è adottato in stretto coordinamento con le autorità inquirenti. Il d.lgs. 231/2007 assegna alla UIF anche poteri ispettivi: in base all’articolo 47, comma 1, lett. a), del d.lgs. 231/2007 l’attività ispettiva dell’UIF è tesa ad approfondire, sotto il profilo finanziario, le operazioni sospette segnalate e le ipotesi di omessa segnalazione di operazioni sospette di cui viene a conoscenza anche da parte di altre autorità; inoltre, in virtù dell’articolo 53 del d.lgs. 231/2007, gli accertamenti ispettivi dell’UIF sono volti alla verifica del rispetto delle disposizioni in tema di prevenzione e contrasto al riciclaggio e del finanziamento del terrorismo, con riferimento all’obbligo di segnalazione di operazioni sospette, in un’ottica segnatamente preventiva.

Si veda sul punto I. Borrello, I presidi antiriciclaggio e il contrasto alla corruzione. L’esperienza dell’Unità di Informazione Finanziaria per l’Italia, cit., p. 19, che fa riferimento alle considerazioni di G. Castaldi, L’Unità di informazione finanziaria (UIF): funzioni e organizzazione, Intervento del Direttore dell’UIF al convegno “Normativa antiriciclaggio. Evoluzione del quadro regolamentare e connessi aspetti procedurali e operativi”, Sassari, Camera di Commercio, 17 aprile 2009; G. Castaldi, L’Unità di informazione finanziaria (UIF) nel “sistema” italiano antiriciclaggio: l’attività svolta; i problemi aperti, Intervento del Direttore dell’UIF al seminario “Normativa antiriciclaggio a tutela del mercato”, Napoli, 2 luglio 2009; G. Castaldi., L’azione di prevenzione e contrasto del riciclaggio, Testimonianza del Direttore dell’Unità di Informazione Finanziaria davanti alla Commissione Parlamentare d’inchiesta sul fenomeno della mafia e sulle altre associazioni criminali anche straniere, Roma, 28 giugno 2011; G. Castaldi., La segnalazione delle operazioni sospette all’Unità di informazione finanziaria (UIF). Obblighi e responsabilità, Intervento al convegno “Legalità, antiriciclaggio e rischi professionali: il fenomeno, il ruolo delle imprese e degli operatori del settore finanziario”, Castelnuovo del Garda, 31 gennaio 2012.

[28] C. Clemente, Prevenzione del riciclaggio e della corruzione: strategie convergenti, modelli comuni, possibili integrazioni, cit., pp. 6, 7.

[29] Ibidem, p.8.

[30] Si tratta di un approccio coerente con la missione affidata alla UIF, che non è la repressione dei reati (spettante invece all’insieme delle forze di polizia), bensì lo svolgimento di un’azione di prevenzione diretta a tutelare l’integrità del sistema finanziario ed economico e a favorire la correttezza dei comportamenti. Complementare alla posizione di indipendenza e autonomia è la previsione di un dovere di rendicontazione dell’attività svolta: in base all’art. 6, comma 8, del D.lgs. 231/2007, entro il 30 maggio di ogni anno il Direttore della UIF trasmette al Ministro dell’economia, per il tramite del CSF, un rapporto sull’attività svolta, unitamente a una relazione della Banca d’Italia in merito ai mezzi finanziari e alle risorse attribuite all’Unità. Tale documentazione è allegata alla relazione sullo stato dell’azione di prevenzione del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo, elaborata dal Comitato di Sicurezza Finanziaria (art. 5, comma 7), e presentata dal Ministro dell’economia al Parlamento, entro il 30 giugno di ogni anno (art. 4, comma 2). G. Castaldi, C. Clemente, La normativa in tema di prevenzione del riciclaggio: autorità, regole e controlli, cit., p. 67.

[31] Ibidem, p. 68.

[32] G. Castaldi, C. Clemente, La normativa in tema di prevenzione del riciclaggio: autorità, regole e controlli, cit., pp. 68,69.

[33] La materia è disciplinata dall’art. 13-bis del D.lgs. 231/2007, secondo cui la UIF, previa richiesta ovvero di propria iniziativa, può, a condizioni di reciprocità, anche per quanto riguarda la riservatezza, scambiare informazioni e collaborare con le FIU per il trattamento o l’analisi di informazioni collegate al riciclaggio o al finanziamento del terrorismo e ai soggetti coinvolti, indipendentemente dalla tipologia e dall’accertamento delle fattispecie di reato presupposto. In tal modo, lo scambio di informazioni con FIU estere diviene in molti casi propedeutico all’individuazione di fondi di provenienza illecita collocati in altri paesi da soggetti indagati in Italia.

[34] I. Borrello, I. Cosenza, M. Di Rienzo, V. M. Donini, A. Ferrarini, R. Losanto, I doveri antiriciclaggio della PA, cit., p.6. L’art. 40, comma 1, lett. d), del D.lgs. 231/2007 stabilisce infatti che, fermo restando l’obbligo di denuncia delle notizie di reato ai sensi dell’art. 331 c.p.p., la UIF trasmette senza indugio a NSPV e DIA le segnalazioni di operazioni sospette che presentano un rischio di riciclaggio o di finanziamento del terrorismo e i risultati delle analisi svolte, incluse le informazioni ad esse pertinenti relative ai reati presupposto associati, nonché le comunicazioni di operazioni sospette provenienti dalle Pubbliche amministrazioni e le relative analisi360. Per converso, il NSPV e la DIA devono a loro volta informare la UIF, anche sulla base di appositi protocolli d’intesa, degli esiti investigativi dell’approfondimento delle segnalazioni di operazioni sospette, fatte salve le norme sul segreto di indagine.

[35] L’antiriciclaggio negli Enti Locali è nato con il d.l. 3 maggio 1991, n. 143, convertito, con modificazioni, dalla legge 5 luglio 1991, n. 197 (La prima Direttiva europea sulla lotta contro il riciclaggio è stata adottata il 28 giugno 1991(direttiva 91/308/CEE). Questo disegno di legge è stato il primo atto normativo che introdusse nell’ordinamento italiano regole a carattere amministrativo volte a prevenire il riciclaggio di denaro frutto o provento di reati. annoverava tra i destinatari degli obblighi anche gli “uffici della pubblica amministrazione, ivi compresi gli uffici postali”. Nei confronti di questa categoria di soggetti si applicavano tutti gli adempimenti previsti, ossia l’identificazione del soggetto che esegue l’operazione, la registrazione delle informazioni acquisite e la segnalazione al Questore di eventuali operazioni sospette. Un intervento di “snellimento” operativo si è avuto con il d.lgs. 20 febbraio2004, n. 566. Questo decreto è intervenuto, in merito al sistema dell’antiriciclaggio negli enti locali, esonerando gli uffici delle pubbliche amministrazioni dall’applicazione delle disposizioni in materia di identificazione e registrazione, mantenendo, tuttavia, in capo agli stessi l’obbligo di segnalazione delle operazioni sospette. Segnalazioni sospette che oggi vengono indirizzate all’Unità di Informazione Finanziaria per l’Italia. A tal proposito, il D.lgs. 231/2007, adottato in attuazione della terza direttiva antiriciclaggio, ha previsto la costituzione dell’Unità di Informazione Finanziaria per l’Italia destinata ad assumere il ruolo di Financial Intelligence Unit nazionale. Il decreto ha rappresentato un’importante riforma in materia e ha istituito la UIF, quale autorità deputata alla ricezione, all’analisi e alla disseminazione delle segnalazioni di operazioni sospette. In particolare, il citato decreto – che ancora oggi, pur con le rilevanti modifiche intervenute negli anni, costituisce il principale riferimento normativo in materia di prevenzione dell'utilizzo del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo – contemplava inizialmente, all'art. 10, comma 2, lettera g), anche gli uffici della pubblica amministrazione fra i destinatari degli obblighi di segnalazione di operazioni sospette. Per i soggetti pubblici tenuti all’obbligo di segnalazione il successivo decreto del Ministero dell’interno 25 settembre 2015, emanato su proposta della UIF, aveva dettato rilevanti specificazioni di ordine organizzativo e operativo per l’applicazione dei presidi, con particolare riguardo ai presupposti e alle modalità di segnalazione, alle procedure interne, ai compiti del cd. “gestore” (cfr. infra) e alla formazione del personale. Il medesimo decreto recava, inoltre, un elenco di indicatori di anomalia destinati ad agevolare l'individuazione delle operazioni sospette di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo da parte degli uffici della pubblica amministrazione. Oltre agli indicatori di carattere generale, inerenti al soggetto cui è riferita l’operazione ovvero alle caratteristiche dell’operazione medesima, venivano presi in considerazione taluni settori dell’attività pubblica ritenuti particolarmente esposti al rischio di riciclaggio o di finanziamento del terrorismo: i controlli fiscali, gli appalti, i finanziamenti pubblici, gli acquisti e le vendite immobiliari e le attività commerciali. Importanti novità sull’antiriciclaggio negli Enti Locali sono arrivate con il D.lgs. 25 maggio 2017, n. 90, di recepimento della Direttiva (UE) 2015/849,che ha introdotto rilevanti modifiche al d.lgs. 231/2007 e ridefinito il perimetro e il ruolo degli uffici pubblici all’interno del sistema di prevenzione, sostituendo integralmente l’art. 10 con una disposizione specificamente intitolata “Pubbliche amministrazioni”. All’esito di questa revisione, gli uffici pubblici non sono più formalmente inclusi nel novero dei soggetti obbligati, ma sono comunque chiamati a fornire un contributo attivo al sistema, mediante la “comunicazione” alla UIF di “dati e informazioni concernenti le operazioni sospette di cui vengano a conoscenza nell’esercizio della propria attività istituzionale”. Pur avendo collocato le pubbliche amministrazioni su un piano diverso rispetto ai soggetti obbligati, il legislatore non ha quindi disconosciuto l’importante apporto che queste ultime possono dare al sistema antiriciclaggio. Questa scelta di fondo è stata mantenuta anche a seguito del d.lgs. 4 ottobre 2019, n. 125, di recepimento della quinta Direttiva AML. Per una trattazione esaustiva si veda sul punto R. Lo Santo, I. Borrello, I. Cosenza, R. Fazzini, F. Fiorini, R. Marzano, F. Filodemo, Le Pubbliche amministrazioni nel sistema di prevenzione del riciclaggio, cit., pp. 11,12.

[36] Il comma 2 del medesimo art. 10 contiene una disposizione di apertura, che consente al CSF di individuare in funzione del rischio di riciclaggio o di finanziamento del terrorismo, anche sulla base dell’analisi nazionale del rischio, ulteriori procedimenti ai quali estendere l’applicazione degli obblighi di collaborazione attiva. Analogamente, il CSF può individuare categorie di attività amministrative svolte dalle pubbliche amministrazioni responsabili dei procedimenti di cui al comma 1 dell’art. 10, da escludere dall’ambito di applicazione della disposizione in esame, in quanto ritenute non a rischio. Tuttavia, in assenza di specifici ampliamenti da parte di UIF, ad altri soggetti, operanti in settori non richiamati dall’art. 10 del decreto, resta preclusa questa opzione per portare all’attenzione della UIF eventuali situazioni a rischio intercettate.

[37] Organizzazione, funzionamento e compiti della UIF sono dettagliatamente elencati all’art. 6 del D. Lgs 231/2007 e ss.mm.ii. Al c. 4 possiamo individuare dettagliatamente le sue funzioni. Tra le più importanti è possibile senza dubbio ricordare che: UIF riceve le segnalazioni di operazioni sospette e ne effettua l'analisi finanziaria; analizza i flussi finanziari, al fine di individuare e prevenire fenomeni di riciclaggio di denaro e di finanziamento del terrorismo. Può, inoltre sospendere, per un massimo di cinque giorni lavorativi, operazioni sospette, anche su richiesta del Nucleo speciale di polizia valutaria della Guardia di finanza, della Direzione investigativa antimafia e dell'autorità giudiziaria ovvero su richiesta di un'altra FIU, ove non ne derivi pregiudizio per il corso delle indagini. La UIF provvede a dare immediata notizia della sospensione all'autorità che ne ha fatto richiesta. Emana istruzioni, pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, sui dati e le informazioni che devono essere contenuti nelle segnalazioni di operazioni sospette e nelle comunicazioni oggettive, sulla relativa tempistica nonché sulle modalità di tutela della riservatezza dell'identità del segnalante. Al fine di agevolare l'individuazione delle operazioni sospette, emana e aggiorna periodicamente, previa presentazione al Comitato di sicurezza finanziaria, indicatori di anomalia, pubblicati nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana e in apposita sezione del proprio sito istituzionale. Per lo svolgimento delle proprie funzioni istituzionali, la UIF acquisisce, anche attraverso ispezioni, dati e informazioni presso i soggetti destinatari degli obblighi di cui al presente decreto; riceve la comunicazione dei dati statistici aggregati da parte dei soggetti obbligati tenuti a effettuarla,, nonchè le comunicazioni cui sono tenute le Pubbliche amministrazioni, ai sensi dell'articolo 10. Avvalendosi delle informazioni raccolte nello svolgimento delle proprie funzioni, la UIF svolge analisi e studi su singole anomalie, riferibili a ipotesi di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo su specifici settori dell'economia ritenuti a rischio, su categorie di strumenti di pagamento e su specifiche realtà economiche territoriali, anche sulla base dell'analisi nazionale dei rischi elaborata dal Comitato di sicurezza finanziaria ed elabora e diffonde modelli e schemi rappresentativi di comportamenti anomali sul piano economico e finanziario riferibili a possibili attività di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo.

[38] Tra le aree più a rischio vale la pena ricordare quantomeno quelle degli appalti pubblici, delle concessioni e autorizzazioni, della gestione del patrimonio immobiliare pubblico e dell’erogazione di sussidi e finanziamenti.

[39] M. Sigaudo, PNRR, Antiriciclaggio negli EntiLocali, in studiosigaudo.com, 12 Ottobre 2022.

[40] R. Lo Santo, I. Borrello, I. Cosenza, R. Fazzini, F. Fiorini, R. Marzano, F. Filodemo, Le Pubbliche amministrazioni nel sistema di prevenzione del riciclaggio, cit., p. 15. Gli autori precisano inoltre che i singoli addetti degli uffici pubblici, che hanno il contatto diretto con l’esterno, hanno generalmente il compito di intercettare anomalie nelle operazioni e nei comportamenti riferibili ai soggetti con i quali si relazionano. Tali anomalie e le informazioni acquisite vanno poi comunicate al “gestore” o a una struttura organizzativa all’interno dell’amministrazione, cui spetta il compito di valutare ed eventualmente trasmettere alla UIF le informazioni ricevute. Tale struttura, proprio in considerazione della delicatezza dei controlli che deve effettuare, non può coincidere con la struttura competente allo svolgimento dei compiti di amministrazione attiva o controllo.

[41] G. Castaldi, C. Clemente, La normativa in tema di prevenzione del riciclaggio: autorità, regole e controlli, cit., p. 225.

[42] Ai sensi dell’art. 12 c. 2.

[43] Il c. 3 dell’art. 35 del D. Lgs. 231/2007 prevede che “i soggetti obbligati effettuano la segnalazione contenente i dati, le informazioni, la descrizione delle operazioni ed i motivi del sospetto, e collaborano con la UIF, rispondendo tempestivamente alla richiesta di ulteriori informazioni. La UIF, con le modalità di cui all'articolo 6, comma 4, lettera d), emana istruzioni per la rilevazione e la segnalazione delle operazioni sospette al fine di assicurare tempestività, completezza e riservatezza delle stesse”. A tal proposito le “Istruzioni sulle comunicazioni di dati e informazioni concernenti le operazioni sospette da parte degli uffici delle pubbliche amministrazioni”, emanate con Provvedimento UIF del 23 aprile 2018 e pubblicate in Gazzetta Ufficiale del 19 novembre 2018 n. 269, definiscono, all’art. 4, il contenuto della comunicazione. Essa deve contenere:

1. dati identificativi della comunicazione, in cui sono riportate le informazioni che identificano e qualificano la comunicazione e la Pubblica amministrazione;
2. elementi informativi, in forma strutturata, sulle operazioni, sui soggetti, sui rapporti e sui legami intercorrenti tra gli stessi;
3. elementi descrittivi, in forma libera, sull’operatività oggetto della comunicazione e sui motivi del sospetto;
4. eventuali documenti allegati.

[44] L’art. 35 c. 1 del D.Lgs. 231/2007 annovera tra gli elementi di sospetto il “ricorso frequente o ingiustificato ad operazioni in contante, anche se non eccedenti la soglia di cui all'articolo 49 e, in particolare, il prelievo o il versamento in contante di importi non coerenti con il profilo di rischio del cliente”. Le “Istruzioni sulle comunicazioni di dati e informazioni concernenti le operazioni sospette da parte degli uffici delle pubbliche amministrazioni”, cit., precisano che si la comunicazione deve avvenire a prescindere dalla rilevanza e dall’importo dell’operazione sospetta.

[45] Così sul punto I. Borrello, I presidi antiriciclaggio e il contrasto alla corruzione. L’esperienza dell’Unità di Informazione Finanziaria per l’Italia, cit., p. 19, che ricorda come tale formulazione è stata criticata perché considerata estranea alla tradizione giuridica italiana e suscettibile di ampliare eccessivamente il perimetro del dovere di segnalazione e delle conseguenti responsabilità in caso di omissione. In realtà, l’espressione usata dal legislatore comunitario è volutamente ampia per consentire scelte differenti (anche se coerenti) da parte dei diversi paesi, consentendo agli stessi di introdurre negli ordinamenti nazionali obblighi di segnalazione anche di transazioni “non usuali”. Interpretare il sospetto come un mero stato soggettivo potrebbe aprire la strada a un criterio di segnalazione di mere “sensazioni” o “impressioni”. In realtà il sospetto cui fa riferimento il legislatore non è uno stato psicologico esclusivamente lasciato a percezioni soggettive, ma il risultato di un processo valutativo, supportato da dati obiettivi e da un complesso di informazioni sul soggetto e sull’operazione che questo compie. Il sospetto deve nascere sempre dal possesso di informazioni. Il precetto contribuisce a dettare la regola del procedimento valutativo e al contempo individua il presupposto per l’eventuale contestazione dell’omessa segnalazione, soggetta, secondo la legge, a una sanzione amministrativa pecuniaria: la presenza di elementi che elaborati secondo le corrette competenze di un operatore professionale avrebbero indotto l’intermediario mediamente diligente a sospettare.

[46] Cass., sez. II, 18 aprile 2007, n. 9312. secondo la quale la segnalazione delle operazioni sospette non è subordinata alla creazione di un quadro indiziario di riciclaggio da parte del segnalante, né all’affermazione – del tutto personale – di estraneità dell’operazione a un’attività delittuosa. La segnalazione dovrebbe essere subordinata, invece, soltanto a un giudizio puramente tecnico di valutazione degli elementi oggettivi e soggettivi che caratterizzano le operazioni individuate.

[47] R. Lo Santo, I. Borrello, I. Cosenza, R. Fazzini, F. Fiorini, R. Marzano, F. Filodemo, Le Pubbliche amministrazioni nel sistema di prevenzione del riciclaggio, cit., p. 18.

[48] Negli ultimi anni il numero di segnalazioni è cresciuto in modo esponenziale, ciò è dovuto principalmente all’introduzione di un sistema informativo dedicato, ma anche a nuovi e più sofisticati meccanismi di individuazione delle anomalie che, sostituendosi ovvero affiancandosi ai tradizionali sistemi di monitoraggio, consentono di individuare (e quindi trasporre all’interno delle SOS) contesti complessi di operatività sospetta, caratterizzati dal coinvolgimento di molteplici entità (soggetti, rapporti e operazioni). Tuttavia, anche assicurando il più attento presidio degli algoritmi, occorre evitare il rischio che la loro applicazione possa soppiantare l’elemento valutativo umano; questi sistemi avanzati, in altri termini, non possono portare a produrre flussi segnaletici “oggettivi”, ovvero segnalazioni prodotte quasi automaticamente e senza alcuna forma di “validazione” del sospetto da parte della funzione antiriciclaggio.

[49] R. Lo Santo, I. Borrello, I. Cosenza, R. Fazzini, F. Fiorini, R. Marzano, F. Filodemo, Le Pubbliche amministrazioni nel sistema di prevenzione del riciclaggio, cit., p. 20.

[50] Rapporto annuale della UIF per il 2011, pp. 27-28.

[51] Tale circostanza è prevista dall’art. 41, comma 2 del D. Lgs 231/2007 ai sensi del quale “La UIF, con modalità idonee a garantire la tutela della riservatezza, comunica al segnalante, direttamente ovvero tramite gli organismi di autoregolamentazione, gli esiti delle segnalazioni, anche tenendo conto delle informazioni ricevute dalla Direzione investigativa antimafia e dal Nucleo speciale di polizia valutaria della Guardia di finanza”.

[52] Si fa riferimento a tal proposito a due disposizioni, entrambe contenute nell’art. 38 del D.lgs. 231/2007 in materia di tutela del segnalante, rispettivamente ai cc. 3 e 3 bis. Tali disposizioni impongono alle Autorità e ai soggetti che gestiscono le segnalazioni di operazioni sospette di adottare tutte le misure necessarie ad assicurare che l’identità del segnalante sia mantenuta riservata. Il c. 3 precisa, infatti, che “i dati identificativi dei segnalanti non possono essere inseriti nel fascicolo del Pubblico Ministero né in quello per il dibattimento, né possono essere in altro modo rivelati, salvo che ciò risulti indispensabile ai fini dell’accertamento dei reati per i quali si procede” e che, in tal caso, “l’Autorità giudiziaria provvede con decreto motivato, adottando le cautele necessarie ad assicurare la tutela del segnalante e, ove possibile, la riservatezza della segnalazione”. Al c. 3 bis, invece, si prevede che “chiunque rivela indebitamente l'identità del segnalante è punito con la reclusione da due a sei anni. La stessa pena si applica a chi rivela indebitamente notizie riguardanti l'invio della segnalazione e delle informazioni trasmesse dalle FIU o il contenuto delle medesime, se le notizie rivelate sono idonee a consentire l'identificazione del segnalante)”.

[53] Questi principi sono stati integralmente – e letteralmente – recepiti nell’art. 38 del D.lgs. 231/2007, secondo cui il principio di tutela della riservatezza si applica alle persone fisiche incaricate di effettuare le segnalazioni di operazioni sospette, le quali devono poter svolgere le attività di ricognizione e di valutazione delle transazioni disposte dalla clientela senza subire costrizioni o condizionamenti ambientali, aziendali o derivanti dal rapporto con la stessa clientela osservata. La previsione si completa con l’obbligo di conservazione della documentazione e con la disposizione dell’art. 39 dello stesso decreto, che stabilisce un divieto assoluto di divulgazione dei contenuti segnaletici, esteso anche alla semplice divulgazione dell’esistenza stessa della segnalazione e che può essere derogato solo nei casi previsti dall’art. 12 del decreto e nell’ambito dei rapporti tra segnalante e Autorità di controllo antiriciclaggio nell’esercizio, da parte di queste ultime, dei poteri ispettivi o investigativi. Infatti, al c. 1 dell’art. 39, viene espressamente vietato “ai soggetti tenuti alla segnalazione di un'operazione sospetta e a chiunque ne sia comunque a conoscenza, di dare comunicazione al cliente interessato o a terzi dell'avvenuta segnalazione, dell'invio di ulteriori informazioni richieste dalla UIF o dell'esistenza ovvero della probabilità di indagini o approfondimenti in materia di riciclaggio o di finanziamento del terrorismo”. Infine, è opportuno ricordare che il c. 6 dell’art. 38 raccomanda l’adozione di canali riservati e sicuri per l’acquisizione, la conservazione e la gestione dei flussi segnaletici. A tal proposito, l’Unità di informazione finanziaria utilizza, da oltre un decennio, un sistema informatico dotato di adeguati presidi di sicurezza che garantisce ai segnalanti un apposito canale – riservato e protetto – per lo scambio delle informazioni, utilizzato non solo al momento dell’imputazione e della conservazione dei dati nel sistema, ma anche in occasione dei successivi contatti per le analisi e gli approfondimenti, in piena coerenza, proprio con quanto previsto dal richiamato comma 6 dell’art. 38 del decreto antiriciclaggio. Così sul punto anche G. Castaldi e C. Clemente, La normativa in tema di prevenzione del riciclaggio: autorità, regole e controlli, cit., p. 165 che ricordano, altresì, come approcci meno orientati a garantire la tutela dei dati esporrebbero i segnalanti al rischio di subire condizionamenti e comportamenti ritorsivi e, come tali, in grado di pregiudicarne la collaborazione in materia antiriciclaggio. Da ciò ne potrebbero derivare carenze nell’attività segnaletica e, quindi, effetti negativi sul buon funzionamento e sull’efficacia dell’intero sistema di prevenzione nonché sulla connessa azione pubblica di contrasto dei reati.

[54] L’art. 12 c.8 del D. Lgs. 231/2007 prevede, infatti, quanto segue: “Salvo quanto previsto dal comma 1-bis e fuori dai casi di cooperazione tra le forze di polizia di cui all'articolo 16 della legge 1° aprile 1981, n. 121, tutte le informazioni, in possesso delle autorità di cui all'articolo 21, comma 2, lettera a), e rilevanti per l'esercizio delle attribuzioni di cui al presente decreto, sono coperte da segreto d'ufficio. Il segreto non può essere opposto all'autorità giudiziaria ovvero alle forze di polizia di cui al primo periodo, quando le informazioni siano necessarie per lo svolgimento di un procedimento penale, nonché ai servizi centrali di cui all'articolo 12 del decreto-legge 13 maggio 1991, n. 152, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 1991, n. 203, nei casi in cui sia necessario disporre, con assoluta urgenza, di informazioni finanziarie o analisi finanziarie della UIF per la prevenzione, l'accertamento, l'indagine o il perseguimento di condotte riconducibili ai delitti contro la personalità dello Stato previsti dagli articoli da 270 a 270-septies del codice penale”.

[55] Così sul punto G. Castaldi, C. Clemente, La normativa in tema di prevenzione del riciclaggio: autorità, regole e controlli, cit., p. 105 che ricordano anche come, qualora gli Stati membri decidano di non applicare le predette raccomandazioni nei rispettivi sistemi nazionali, siano tenuti a darne notizia motivata alla Commissione.

[56] Il CSF è stato istituito con decreto-legge 12 ottobre 2001, n. 369, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 dicembre 2001, n. 431, nell’ambito delle iniziative assunte a livello internazionale per il contrasto al terrorismo internazionale. A seguito dell’emanazione del decreto legislativo 22 giugno 2007, n. 109 e del decreto legislativo 21 novembre 2007, n. 231, le competenze del CSF sono state estese anche alla materia del contrasto al riciclaggio dei proventi di attività criminose. Il CSF è presieduto dal Direttore generale del Tesoro ed è composto da rappresentanti del Ministero dell’interno, del Ministero della giustizia, del Ministero affari esteri, della Banca d’Italia, della Commissione nazionale per le società e la borsa, dell’Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo, dell’UIF, della Guardia di finanza, della Direzione investigativa antimafia, dell’Arma dei Carabinieri e della Direzione nazionale antimafia.

[57] Così sul punto G. Castaldi, C. Clemente, La normativa in tema di prevenzione del riciclaggio: autorità, regole e controlli, cit., p. 61.

[58] In applicazione dell’approccio basato sul rischio, il decreto disciplina le ipotesi in presenza delle quali è possibile, per i destinatari degli obblighi in esame, procedere a una adeguata verifica in forma semplificata, per specifiche tipologie di soggetti o categorie di prodotti considerati a basso rischio; o rafforzata, in presenza di un rischio più elevato e nelle ipotesi di operatività con clientela non fisicamente presente, di conti di corrispondenza con enti extracomunitari e di operazioni e rapporti con persone politicamente esposte. La previsione di adempimenti “rafforzati” per la verifica dell’identità delle “persone politicamente esposte” costituisce un presidio particolarmente pregnante ai fini della prevenzione della corruzione. In linea con gli standard internazionali, già da tempo, in Italia, la normativa secondaria impone di verificare se il cliente o il titolare effettivo residenti sul territorio nazionale siano persone che occupano o hanno occupato importanti cariche pubbliche applicando misure rafforzate anche con riferimento ai familiari diretti di tali persone o a coloro con i quali esse intrattengono notoriamente stretti legami. Così sul punto I. Borrello, I presidi antiriciclaggio e il contrasto alla corruzione. L’esperienza dell’Unità di Informazione Finanziaria per l’Italia, cit., pp. 17,18.

[59] Ai sensi dell’art. 18, comma 1, gli obblighi di adeguata verifica della clientela si attuano attraverso: a) l’identificazione del cliente (e dell’esecutore) e la verifica della sua identità; b) l’identificazione del titolare effettivo e la verifica della sua identità; c) l’acquisizione e la valutazione di informazioni sullo scopo e sulla natura del rapporto continuativo o della prestazione professionale; d) il controllo costante del rapporto con il cliente, per tutta la sua durata. L’estensione e la profondità delle verifiche, della valutazione e del controllo è commisurata al livello di rischio rilevato.

[60] G. Castaldi, C. Clemente, La normativa in tema di prevenzione del riciclaggio: autorità, regole e controlli, cit., pp. 114 e ss. Più in dettaglio, in base al comma 1 dell’art. 17, i soggetti obbligati sono tenuti ad effettuare l’adeguata verifica della clientela in occasione: a) dell’instaurazione di un rapporto continuativo o del conferimento dell’incarico per l’esecuzione di una prestazione professionale; b) dell’esecuzione di un’operazione occasionale, disposta dal cliente, che comporti la trasmissione o la movimentazione di mezzi di pagamento di importo pari o superiore a 15.000 euro, indipendentemente dal fatto che sia effettuata con una operazione unica o con più operazioni che appaiono collegate per realizzare un’operazione frazionata ovvero che consista in un trasferimento di fondi, come definito dall’art. 3, par. 1, punto 9, del regolamento (UE) n. 2015/847 (ossia effettuato, almeno parzialmente, per via elettronica, per conto di un ordinante da un prestatore di servizi di pagamento, allo scopo di mettere i fondi a disposizione del beneficiario mediante un prestatore di servizi di pagamento) superiore a 1.000 euro.

[61] Ibidem, p. 62. Gli autori ricordano anche l’importante funzione del Comitato sul piano dei rapporti internazionali. Infatti, quest’ultimo, sulla base delle informazioni fornite dalle forze di polizia, di quelle provenienti da autorità internazionali e Stati esteri, ovvero altrimenti acquisite, può formulare alle competenti autorità internazionali delle Nazioni unite e dell’Unione europea, proposte motivate di designazione di individui o entità da inserire nelle relative liste. A tal fine, il Comitato può tenere conto di elementi di fatto che indichino una partecipazione attiva o di supporto ad attività terroristiche, dell’esistenza di procedimenti penali, della idoneità degli elementi informativi ad assicurare la corretta identificazione dei soggetti, di eventuali relazioni con individui o entità già inseriti nelle liste, dell’adozione di altre misure sanzionatorie nei confronti dello stesso soggetto, nonché di ogni informazione rilevante in suo possesso. Tramite il Ministero degli Affari esteri, il Comitato può contattare lo Stato o gli Stati di cittadinanza e residenza di individui o entità di cui intende proporre l’inserimento nelle liste, al fine di ottenere informazioni aggiuntive rispetto a quelle già in suo possesso. Inoltre, al fine di assicurare il coordinamento internazionale, il Comitato può condividere le proprie proposte con gli organismi che svolgono simili funzioni negli altri paesi. L’avvenuto inserimento nelle liste è notificato agli interessati e comunicato, a cura della Segreteria del Comitato, a tutte le amministrazioni rappresentate nel Comitato stesso. L’Unità di informazione finanziaria agevola la diffusione dell’inserimento nelle liste dei soggetti sia presso gli intermediari finanziari sia presso i collegi e gli ordini professionali. Il Comitato, di propria iniziativa o su richiesta motivata del soggetto interessato ovvero nell’ambito delle procedure internazionali, può anche formulare (dandone comunicazione allo Stato designante) proposte di cancellazione dalle liste internazionali di individui o entità, tenendo conto dell’esito dell’eventuale procedimento penale e di ogni altro elemento rilevante che indichi l’assenza di un coinvolgimento attuale in qualsiasi attività che abbia finalità di terrorismo.

[62] La UIF ha acquisito il potere di emanare direttamente gli indicatori di anomalia a seguito dell’entrata in vigore del D.lgs. 90/2017, che ha modificato il D.lgs. 231/2007. Prima del 2017, l’Unità aveva solo un potere di proposta degli indicatori, la cui emanazione era affidata – ai sensi del previgente art. 41, comma 2, del D.lgs. 231/2007 – a distinte Autorità (Banca d’Italia, Ministro della Giustizia, Ministro dell’Interno), in ragione delle competenze a esse attribuite sulle diverse categorie di destinatari degli obblighi antiriciclaggio. Gli indicatori, prima della loro emanazione, sono sottoposti al Comitato di Sicurezza Finanziaria (CSF) per assicurarne il coordinamento, così realizzando un momento di condivisione tra tutte le autorità coinvolte nella prevenzione e nel contrasto del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo. A tal fine, anche prima dell’invio formale della proposta al CSF si svolgono consultazioni con le medesime autorità e confronti preliminari con le associazioni e gli ordini rappresentativi delle diverse categorie di segnalanti. Così sul punto G. Castaldi, C. Clemente, La normativa in tema di prevenzione del riciclaggio: autorità, regole e controlli, cit., pp. 147-149.

[63] Nelle apposite istruzioni si ricorda comunque che “la mera ricorrenza di operazioni o comportamenti descritti in uno o più indicatori di anomalia non è motivo di per sé sufficiente per la qualificazione dell’operazione come sospetta ai fini della comunicazione alla UIF, ma è comunque necessario svolgere una specifica analisi nel concreto e una valutazione complessiva dell’operatività avvalendosi di tutte le altre informazioni disponibili”. La sussistenza, nel caso concreto, di elementi riconducibili agli indicatori non comporta, quindi, alcun automatismo nella comunicazione all’Unità,laddove da una valutazione complessiva dell’operatività si possa ragionevolmente escludere il carattere sospetto dell’operazione.

[64] Lo stesso vale qualora a rientrare in tali fattispecie sia colui che rilascia garanzie reali o personali in favore del soggetto a cui l’operazione è riferita.

[65] Si tratta delle fattispecie in cui il soggetto produca documenti che presentano elementi di evidente contraffazione inerenti: allo scopo o alla natura dell’operatività; all’attività esercitata; alla situazione economica, finanziaria e patrimoniale propria o, in caso di soggetto diverso da persona fisica, dell’eventuale gruppo di appartenenza; al potere di rappresentanza; all’identità dei delegati alla firma; alla struttura di proprietà o di controllo; all’origine delle disponibilità. Lo stesso vale per informazioni o documenti che risultino significativamente difformi, contraddittori o comunque non coerenti tra loro o con quelli eventualmente tratti da fonti affidabili e indipendenti (ad es. archivi camerali; albi ed elenchi; comunicazioni a qualsiasi titolo rese al pubblico; dati pubblicati in siti internet di organi o autorità pubbliche nazionali o estere con riguardo a eventi pregiudizievoli).

[66] Lo stesso vale se l’operazione è riferita a un’impresa, specie se costituita di recente, partecipata da soci ovvero con amministratori di cui è nota la sottoposizione a procedimenti penali o a misure di prevenzione o che sono censiti nelle liste delle persone o degli enti coinvolti nel finanziamento del terrorismo, ovvero notoriamente contigui a questi.

[67] Ovvero organizzazioni non governative.

[68] O sequestro.

[69] Costituisce anomalia anche la fattispecie per cui il trustee si rimette del tutto alle indicazioni del disponente ovvero svolge attività gestorie complesse che, anche tenuto conto delle finalità del trust, appaiono incoerenti con il suo profilo o rilasci frequenti deleghe a operare, specie se a favore del disponente o di soggetti noti per essere collegati a quest’ultimo, ovvero effettui operazioni di gestione con la sistematica presenza del disponente, del guardiano o dei beneficiari.

[70] Ivi ricomprese l’esistenza di letters of wishes del disponente.

[71] Che, di fatto, canalizzi presso di sé la maggior parte delle interlocuzioni con il destinatario, specie nello svolgimento di operazioni di investimento.

[72] Ovvero si avvalga artificiosamente di società caratterizzate da catene partecipative complesse nelle quali sono presenti, a titolo esemplificativo, trust, fiduciarie, fondazioni o international business company.

[73] Ivi inclusa la figura del direttore tecnico.

[74] Ovvero in assenza di legami fra il luogo in cui si trovano i beni e il soggetto cui è riferita l’operazione.

[75] Emanati anch’essi da UIF ai sensi dell’rt. 6 c.7 lett. B) del D. Lgs 231/2007.

[76] Audizione del 20 ottobre 2021 dell’Ufficio Parlamentare di Bilancio sullo stato di attuazione e sulle prospettive del federalismo fiscale, anche con riferimento ai relativi contenuti del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza nella quale è stata stimata una gestione delle risorse PNRR da parte degli enti locali compresa tra i 66 e i 71 miliardi di euro. Così sul punto R. Lo Santo, I. Borrello, I. Cosenza, R. Fazzini, F. Fiorini, R. Marzano, F. Filodemo, Le Pubbliche amministrazioni nel sistema di prevenzione del riciclaggio, in Quaderni dell’antiriciclaggio, cit.,p. 33.

[77] Tale strumento ha permesso, nel triennio 2022-2024, di classificare ben 1.261 informative di operazioni sospette connesse all’attuazione del PNRR, così come individuate alle newsletter 2-2023 e 2-2025 emanate da UIF. In tali informative vengono ravvisati alcuni tra gli elementi di innesco della collaborazione attiva osservati con maggior frequenza, riferiti ai soggetti richiedenti:

- la recente costituzione dell’impresa ovvero variazione di sede legale, denominazione, settore di attività, governance in prossimità della richiesta di accesso al finanziamento;

- l’ assenza di dipendenti o di sito internet a fronte di un rilevante fatturato;

- la tardiva approvazione dei bilanci;

- il recente e repentino aumento del fatturato;

- la presenza di catene partecipative opache che impediscono la corretta identificazione del titolare effettivo;

- l’assenza di operazioni tipiche della gestione di un’impresa;

- la difficoltà nel fornire documentazione di supporto ovvero possibile contraffazione della stessa;

- la scarsa movimentazione dei rapporti nella fase antecedente all’accredito delle risorse;

- l’utilizzo incoerente dei fondi rispetto alle finalità della misura;

- collegamenti tra richiedenti diversi che potrebbero sottendere ipotesi di “doppio finanziamento” (ad es. medesimi consulenti, fornitori esteri di servizi, outsourcer, titolari effettivi, indirizzi delle sedi societarie, ecc.).

L’ultima informativa in merito, quella del 2025, ricorda che il 95,7% delle informative PN1 è stato classificato dalla UIF a rischio alto o medio-alto, classe che copre il 42% di tutte le segnalazioni analizzate nel medesimo triennio. A fine gennaio 2025 gli Organi investigativi hanno restituito un feedback su circa il 94% delle informative PN1, che si è rivelato positivo per oltre il 71% dei casi. Tale interesse investigativo si è concentrato per il 97,7% su quelle classificate dalla UIF a rischio alto o medio-alto, valore che, con riferimento all’intero flusso analizzato nel triennio, si approssima all’82%. Dal punto di vista dei contenuti, in continuità con quanto già riscontrato nella newsletter del 2023, i contesti riportati hanno riguardato prevalentemente il segmento delle agevolazioni alle imprese, in cui si osserva, per lo più, un’indebita percezione e un improprio utilizzo o gestione dei fondi pubblici; continua a essere meno rappresentato il segmento dei contratti pubblici e degli appalti per l’esecuzione di opere o la fornitura di servizi.

[78] M. Gara, S. Iezzi e M. Siino, Il rischio corruttivo negli appalti pubblici: una proposta di indicatori sulla base di dati ufficiali, Sintesi non tecnica dello studio “corruption risk indicators in public procurement:a proposal using italian open data”, in Quaderni dell’antiriciclaggio n. 23/2024, p. 1.

[79] A. Di Corrado, Rischio corruttivo negli appalti pubblici, dagli indicatori ai futuri utilizzi, in Riskcompliance.it, 2 ottobre 2024.

[80] Ibidiem.

[81] M.Gara, S. Iezzi e M. Siino, Il rischio corruttivo negli appalti pubblici: una proposta di indicatori sulla base di dati ufficiali, cit., p. 2.

[82] I. Borrello, I presidi antiriciclaggio e il contrasto alla corruzione. L’esperienza dell’Unità di Informazione Finanziaria per l’Italia, cit., p. 2, che sul punto fa riferimento a Cfr. P. Vigna, Il fenomeno criminale, in E. Cappa e L.D. Cerqua (a cura di), Il riciclaggio di denaro. Il fenomeno, il reato, le norme di contrasto, Giuffrè, Milano, 2012, pp. 3 ss.

[83]C. Nicolosi, Anticorruzione e antiriciclaggio: spunti critici, cit., p. 6.

[84] G. Castaldi e C. Clemente, La normativa in tema di prevenzione del riciclaggio: autorità, regole e controlli, cit., p. 225.

[85] I. Borrello – I. Cosenza – M. Di Rienzo – V. M. Donini – A. Ferrarini – R. Losanto, I doveri antiriciclaggio della PA, cit., p.5.

[86] R. Lo Santo, I. Borrello, I. Cosenza, R. Fazzini, F. Fiorini, R. Marzano, F. Filodemo, Le Pubbliche amministrazioni nel sistema di prevenzione del riciclaggio, cit.,p. 17.

[87] G. Castaldi, C. Clemente, La normativa in tema di prevenzione del riciclaggio: autorità, regole e controlli, cit., p. 225.